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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

風評:歷史廻聲令人唏噓─司法立法折翼,助長行政獨裁

去年朝野為之大打其架的前瞻基礎建設條列與預算,在野三十八位立委好不容易提出釋憲聲請案,大法官在經過八個月之後決議不受理。(資料照,陳明仁攝)

去年朝野為之大打其架的前瞻基礎建設條列與預算,在野三十八位立委好不容易提出釋憲聲請案,大法官在經過八個月之後決議不受理。(資料照,陳明仁攝)

司法院大法官會議四日做成決議,不受理由國、親、無黨籍三十八位立委提出的前瞻條例與預算的釋憲聲請案,為去年喧騰一年的前瞻爭議「畫下句點」,不過,因為大法官以該案聲請人中,有一位立委於二、三讀均未參與表決,或在三讀表決時,聲請人中只有二十九人表示反對,因此未達「立委總額三分之一」於「行使職權」發生疑義之要件,不予受理,在拒絕立委權要求啓動司法權釋憲的同時,形同拉高立委聲請釋憲門檻,是否符合「保護少數」之憲法精神,不無疑義。

抬高聲請釋憲門檻,面對多數威權已無國會發動救濟的可能

更重要的,以目前國會生態,窮盡國民黨、在野黨與無黨籍立委,才得以剛好跨過三分之一釋憲門檻,大法官不受理的決定,也幾乎註定這一屆在野立委不再有提出釋憲聲請案的機會,這表示至少在未來兩年之內,面對蔡政府「多數威權」的政策預算,已經沒有由國會發動救濟的可能。

過去立委提出釋憲聲請案所在多有,而《大法官審理案件法》第五條第三款規範之「立委總額三分之一以上之聲請」,也的確經常成為大法官是否受理的依據,歷屆大法官對此討論甚多,從協同意見書到不同意見書均有,有人主張從嚴認定,人主張從寬認定,在民主開放之後,從寬認定的意見佔上風,幾乎不問聲請立委是否符合「行使職權」之事實要件,只要符合總額三分之一即可,這次大法官為了不受前瞻條例與預算之違憲爭議,耗費八個月全面匯整立法院相關會議之出席紀錄,與立委表決動向,以證明有一人沒表決,有多人未反對,亦屬前所未有。

大法官此舉,固然做足了姿態證明自己不受理有理,但是,對立委「行使職權」的界定,却限縮到極其僵化的地步,舉例而言,不表態也是一種態度,缺席或退席難道不可以是一種反對嗎?誠如未參與表決致使此案未被受理的立委高金素梅所言,她既認定前瞻案違憲,豈有參與表決之理?她拒絕參與才是積極反對的表現;此外,在合憲或違憲的討論中,「禁反言原則」(出爾反爾)能否適用不無疑問,遑論立委還能復議,豈能否定了立委投票時支持或未反對,事後認為確有違憲之虞的可能?

立委高金素梅去年九月簽下前瞻釋憲聲請案的連署書,不過,因為她未參與表決,致使有效提案人未跨過立委總額三分之一門檻。(高金素梅臉書)
立委高金素梅去年九月簽下前瞻釋憲聲請案的連署書,不過,因為她未參與表決,致使有效提案人未跨過立委總額三分之一門檻。(高金素梅臉書)

大法官許宗力曾說:限縮立委聲請釋憲管道,是難以獲得認同的

對比過去的眾多立委聲請的釋憲案中,或可援引為參照,大法官第六0三號解釋,立委就按捺指紋始核發身份證的戶籍法修正聲請釋憲,當時八十五位提案立委的領銜人正是此刻的行政院長賴清德;此刻的司法院長許宗力,當時與另一位大法官曾有田聯名提出「協同意見書」,即直指本大法官歷來審查立法委員釋憲聲請之適法性,「率都只計算連署人數是否超過立法委員總額之三分之一,至於參與連署者於制定系爭法律時究係投贊成票或反對票,並不過問。」他們也認為「投贊成票」的立委並非絕對不容許提出聲請釋憲案,但要符合要件:改變見解或提出法律修正未果,不過,此一主張重點不在限制「多數贊成」(執政黨立委),而是確保少數地位提出釋憲聲請之制度意旨。

而對反對受理的「不同意見書」,許宗力和曾有田有以下反駁:「行使職權所適用之法律」作為立法委員聲請解釋之對象,其結果將是三分之一以上立法委員幾乎少有聲請法律違憲審查之機會,該條規定也因此勢必形同具文,此諒非當初立法委員主動提案制定該條法律,為立法委員爭取聲請釋憲管道之本意。」

許宗力當年寫下協同意見書的時候,是民進黨第一次執政的二00五年,十三年過去,許宗力重回立法院,或許忘了他當年在協同意見所說的話:「限縮日後立法委員聲請釋憲之管道,相信是難以獲得認同的。」如今却用盡全力限縮未投反對票立委的釋憲聲請權。

20180212-司法院長許宗力12日召開「司法改革首次半年進度報告」記者會。(顏麟宇攝)
司法院長許宗力十三年前曾經極力維護立委的釋憲聲請權。(顏麟宇攝)

更有意思的是,維護少數釋憲聲請權的許宗力,其實費不少功夫在確保多數釋憲的權益,就像六O三號解釋的主張,在六三二號解釋時,也和廖義男大法官亦聯名做出協同意見書,這號解釋是為立法院遲未行使監委同意權是否違憲?許宗力連聲請立委是否符合「行使職權」要件都不問了,直接指向監委空窗的憲政難題,不能不解決。這號釋憲聲請案的領銜人當然還是當年的民進黨立院黨團幹事長,諷刺的是,這款解釋形同廢文,即使做出「總統如消極不為提名,或立法院消極不行使同意權,致監察院無從行使職權,自為憲法所不許」,最終時任總統的陳水扁就真的放空監察院長達四年!

《大法官審理案件法》依然如舊,國會助長行政獨裁

能怪許宗力嗎?當年極力維護立委聲請釋憲權的許宗力,在協同意見書中特別有一個針對《大法官審理案件法》的註釋,強調根據立法院公報記載,會增訂第五條第三款,是基於保護少數立法委員之釋憲聲請權而來,「惟條文何以使用『行使職權,適用法律』之文字,導致出現限縮立法委員聲請釋憲管道之反效果,原因何在,令人費解。為避免少數立法委員之釋憲聲請權形同具文,司法院研議中之司法院大法官審理案件法草案業已刪除『行使職權,適用法律』之要件,近期內即將提報院會送請立法院審議。」這個「近期」一擺就是十三年,條文依然如舊,未有一字刪修,以致如今成為大法官循之以不受理立委聲請的依據,甚至實質提抬高聲請門檻。

朝野輪替有時,歷史的廻聲從來不遠,然而在藍綠壁壘愈益分明的政治氛圍中,或許任何執政黨都喘口氣,斷了在野黨聲請釋憲的念頭和管道,朝野往覆最終削弱的是立委的釋憲聲請權,遺憾的是,做為最高民意機關的國會─立法院,似乎也愈甘為行政權之護航或扈從,助長行政獨裁,多數威權。而這次大法官不受理的決議,也會成為歷史轉折的一個註腳。

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