宋承恩專欄:台灣人要怎麼努力幫台灣參與世衛?

WHA將於5月24日舉行,台灣迄今尚未接獲邀請函,與會機率不大。圖為衛福部長陳時中2019年日率領世衛行動團出發前往瑞士日內瓦,爭取國際支持台灣參與世界衛生大會WHA。(取自衛生福利部臉書)

世界衛生大會(World Health Assembly, WHA) 將於5月24日在瑞士日內瓦以視訊會議方式舉行,台灣迄今尚未接獲世界衛生組織(World Health Organization, WHO)秘書長的邀請函,與會機率似乎不大。果真如此,這將是自2017年以來,連續第五年被拒於WHA會場之外。

與過去相較,今年的情況有特殊之處在於:

第一,遏止武漢(新冠)肺炎傳播的戰役中,台灣取得了令人稱羨的成果,積極向其他國家提供援助。儘管Taiwan can help,但仍無緣參與標舉普世性(universality)的全球公衛合作機制WHO。

第二,隨著國際局勢的變遷,台灣日益受到國際重視,連帶地支持台灣參與國際組織的呼聲也大幅提高聲量。這些國際呼聲包括:

5月6日法國參議院以壓倒性票數通過「支持台灣參與國際組織工作決議」,鼓勵法國政府持續以具體作為支持台灣WHA及其他國際組織。

5月11日斯洛伐克國會外交委員會通過支持台灣參與2021年WHA決議案;次日,逾千歐洲議會議員及歐洲各國國會議員致函WHO秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)、歐盟執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)及歐盟外交暨安全政策高級代表薄睿和(Josep Borrell),力挺台灣出席今年WHA及世衛組織的會議、機制及活動。

5月5日七大工業國(G7)外長會議聲明也支持台灣在WHO與WHA的有意義的參與,接著美國國務卿布林肯(Antony Blinken)5月7日也以「回復台灣在世界衛生大會的適當地位」(Restoring Taiwan’s Appropriate Place at the WHA)為題正式發表聲明,強調持續將台灣排除在外是沒有正當理由的,呼籲WHO領導階層採取適當行動,讓台灣以觀察員身分參與本屆WHA。這是繼去年龐佩歐(Mike Pompeo)類似聲明以來,第二年以國務卿的層級公開為此事提出呼籲。

沒加入WHO台灣一樣活得很好?

世衛總幹事譚德塞的親中立場,使得各國未及時提高抗疫警覺心,終釀全球瘟疫大流行。(美聯社)
世衛秘書長譚德塞的親中立場,誣指台灣發動網軍對他個人進行種族歧視性攻擊。(美聯社)

如果在防疫成功,國際空前支持下,台灣今年仍無法出席WHA,我們必須嚴肅思考困難的環節究竟在何處,才能夠參透解方在哪裡。但首先必須針對大眾因為一再受挫所可能產生的犬儒心態,認為台灣不能參加WHA也活得很好,提出幾點觀察。

既然WHO如此不完美,中國在國際組織中的影響力又與日俱增,在中國強力反對下,世界各國頂多只是口頭挺台,台灣何苦費工挑戰「不可能的任務」?

WHO並不完美,而且證據顯示嚴重被中國把持。去年武漢肺炎疫情爆發伊始,WHO在應對疫情、發布警示的時程上,處處配合中國的政治需求;初次赴中國實地訪視後,為中國多所緩頰,WHO赴中國考察的國際組專家小組組長艾沃德(Bruce Aylward)甚至連「若自己染疫想留在中國治療」這樣噁心的話都講得出來。其後,譚德塞先是否認台灣曾向WHO示警,甚至在沒有確切證據的情況下,誣指台灣發動網軍對他個人進行種族歧視性攻擊。問題嚴重至美國總統川普(Donald Trump)宣佈退出WHO,直到拜登(Joe Biden)上台才推翻這樣的決定。

既然WHO如此不完美,中國在國際組織中的影響力又與日俱增,在中國強力反對台灣在國際上的任何的主權表徵,包括參加任何國際組織或機制,而世界其他國家要不著眼於與中國交好所帶來的經濟利益,或忌憚於中國的戰狼外交威嚇,頂多只是口頭挺台的局勢下,台灣何苦費工挑戰「不可能的任務」?是否該說「不想努力了」?更何況,沒有WHO台灣不也活得很好?

出席WHA既為現實利益又涉國家地位

2018年「台灣加入WHO宣達團」由前國防部長蔡明憲擔任團長,一行30多人赴日內瓦。(台灣聯合國協進會)
台灣參與WHO的確是符合台灣及國際社群的利益。圖為2018年「台灣加入WHO宣達團」一行30多人赴日內瓦。(台灣聯合國協進會)

武肺抗疫中台灣做得不錯,很大因素是基於2003年SARS的慘痛經驗後,制度的建立、演練以及人民的預警心態;而在SARS疫情中,台灣的確因為無法參加WHO而付出慘痛代價:首先是中國的掩蓋疫情與無法接獲來自WHO的一手通報,造成境外移入的破口;其次是與WHO的合作,不論在資訊交換或專家訪視上,受到政治的阻撓,實際上的結果是台灣無法及時防堵疫情,而且因為無法自WHO取得病毒株,連確診診斷都沒有辦法。

國際參與不只關乎現實利益,更關乎一個國家參與國際事務的立基點問題──台灣依自己憲政程序產生、代表台灣這個共同體的政府,能否以國家地位與其他國家平起平坐參與國際事務。

WHO是為防制疫病傳播所建立的全球合作機制,基於政治原因將台灣排除在外,不但損害台灣人民的健康權益,也造成全球防疫的破口。這些結構性的問題,在SARS之後其實並沒有根本性的改善,台灣與WHO之間雖已建立聯繫管道,但在資訊提報、專家合作等方面仍深受限制。台灣參與WHO的確是符合台灣及國際社群的利益。

參與WHA的困難只是台灣被排除於國際的一個案例,在公衛以外還有許多領域,台灣因為無法順暢參與國際,實質利益受到影響。最顯著的例子包括全球氣候變遷的機制(例如巴黎公約),以及區域性經貿合作機制(例如CPTPP)。無法參與這些機制,在參與其下碳交易市場或取得關稅優惠,乃至成為參與規則制定的一份子,都會構成問題。

其實,國際參與不只關乎現實利益,更關乎一個國家參與國際事務的立基點問題。就台灣這個例子而言,就是台灣依自己憲政程序產生、代表台灣這個共同體的政府,能否以國家地位與其他國家平起平坐參與國際事務。當前台灣參與國際所遇到的根本問題就是爭取這樣的立基點。

讓台灣重返WHA的是馬英九還習近平?

2015年11月5日新加坡馬習會是兩岸領導人首次會見,也實現馬英九念茲在茲的夢想。(林瑞慶攝)
是馬英九還是習近平讓台灣重返WHA年會?圖為2015年11月5日新加坡馬習會。(林瑞慶攝)

台灣參與WHA所遇到的阻礙,其實可以區分成兩個層面:第一是大部分的國家並不承認台灣是一個國家;第二是中國挾其政治外交勢力,阻擋台灣參與聯合國體系及其他國際場域。將這兩個層面分別思考非常重要,因為前者關乎參與國際的立足點;後者關乎參與國際的實際困難;前者為本,後者為相。在尋求突破的解方時,最重要的是找到問題的根源,才不致在表相上浪費精力時間。

馬英九時代的參與模式是以在政治上取得中國「善意」或「同意」化解政治上的反對,殊不知,這個模式犧牲了台灣做為國家應有的參與地位。

針對台灣參與WHA一直受挫,國民黨的政治人物羅智強說:「馬英九讓台灣重返WHA;蔡英文讓台灣無法參加WHA。」事實上,有馬英九政府時期,台灣自2009至2016年以「中華台北」名義與會WHA,依靠的是WHO幹事長逐年的邀請。不但操之在人,而且WHO法律顧問認為,WHO幹事長是否能向台灣發出邀請,必須看「兩岸是否有合意」──其實就是看中國是否「同意」台灣受邀。在2017年之後,WHO與中國已一再表明上述立場。也就是說,馬英九時代的參與模式是以在政治上取得中國「善意」或「同意」化解政治上的反對,殊不知,這個模式犧牲了台灣做為國家應有的參與地位。

前外交官劉仕傑反駁羅智強,稱上述參與模式為「習近平讓台灣重返WHA;習近平讓台灣無法參加WHA」,這是對馬英九參與模式的正確描述。劉仕傑說,台灣是個主權獨立的國家,為何要期待他國恩准呢?但他未進一步探討造成台灣國際困境的國家地位這個根本問題。

事實上,習近平之所以「能」決定是否讓台灣參與WHA,是因為:1. 中國有相當大的政治外交實力;2. 台灣的政府自己接受中國所允准的逐年邀請模式。這固然是出於台灣當前的外交困境,但若是台灣被國際上大多數國家承認為一有別於中國的獨立國家,則參與國際組織是主權國家的權利;一個主權國家的加入申請,國際組織不能不處理。也就是說,若是先解決了國家資格與國際承認問題,台灣加入國際組織,習近平不但不能允許,也不能阻擋。

由以上觀點,劉仕傑只說了其中一個層面,就是2009至2016年馬英九參與模式的缺失。「習近平讓台灣重返WHA;習近平讓台灣無法參加WHA」突顯了馬英九參與模式的荒謬之處,但不能是應然面的論述,必須由以下的語句加以補充:「習近平不能讓台灣參與WHA;習近平也不能阻擋台灣參與WHA」。台灣若是將自己視為有別於中國的主權國家,參與國際將有一定程度制度上的保障,也不會接受馬英九參與模式。

這是台灣內部推動國際組織參與的魂節:只著眼於政治阻礙與實際困難,迴避根本性的國家資格問題。這樣的錯看,造成了馬英九時代將曲意迎合中國所換來的參與會議,視為「外交突破」。如果那真的是突破,該問的是:如今安在?

國際支持台灣有助台灣參與國際

打著實質參與名義,看重化解中國反對,取道「一中原則」或「九二共識」,發明「兩岸高於外交」的理論,已讓台灣浪費了許多寶貴時間與機會。

解決國家資格與國際承認問題,內部要由台灣國家定位與國家正常化工程做起,對外要尋求根本性的外交承認,這是近來美國、日本、主要工業國家挺台力道加強,甚至有突破過去法理限制趨勢的真正重大意涵。當支持台灣成為完整法理國家,成為符合國際利益的事時,正式的外交承認亦不遠矣。

打著實質參與名義,看重化解中國反對,取道「一中原則」或「九二共識」,發明「兩岸高於外交」的理論,已讓台灣浪費了許多寶貴時間與機會。若是心中沒有成為獨立國家的願景,甘於做為中國的一個地區,政治人物會尋求努力化解兩岸歧見、尋求中國對台灣同胞的關心,以取得對岸同意台灣參與國際組織。反之,如果心中有成為獨立國家的願景,必須及早認明取道中國不能參與國際,而真正在國際上與其他國家平起平坐,需要長時間、付上代價,做出根本性的努力,改變國家的體質與結構。身為台灣國民,你,是要再努力?還是不努力了?

 

*本文作者為台灣制憲基金會副執行長

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