讓各國總統都受不了的領導人,「他」是核武發展的關鍵人物

2015-03-21 20:00

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現在,有人告訴我們,唯一能夠替代這筆糟糕交易的方案只有戰爭,事實上並非如此。替代這個交易的方案是一筆更好的交易!

Now we’re being told that the only alternative to this bad deal is war. That’s just not true. The alternative to this bad deal is a much better deal. 

-班傑明 納坦雅胡,以色列總理

以色列總理Benjamin Netanyahu於四號在美國國會發表演說 圖片來源:Official Photo by Caleb Smith
以色列總理Benjamin Netanyahu於四號在美國國會發表演說 圖片來源:Official Photo by Caleb Smith

歷史上很少有一位外國領導人能在美國國會發言,第一次是前英國首相溫斯頓邱吉爾(Winsdon churchill) 在1941年珍珠港事件幾個月後來到這個殿堂傳達如何贏得戰爭,第二次一樣是他在1952年來維持英美的合作關係。

而在今年3月四號以色列總理班傑明納坦雅胡(Benjamin Netanyahu,以下簡稱Netanyahu)在演說中表達他對月底即將可能達成的伊朗核子協議的反對意見。他成為歷史上的第二人,發表歷史上第三次演說。

然而相較於邱吉爾座無虛席的歡迎,Netanyahu則顯得充滿爭議,不僅總統歐巴馬不待見,民主黨議員更缺席抗議。事實上,這次演說會如此充滿爭議性來自於美國兩黨的政治鬥爭、對伊朗外交政策的分歧以及最根本的:地緣政治的利益不同。

積怨不是第一天

以色列行內閣制,由最大黨黨魁擔任總理。Netanyahu曾在1996年擔任過三年,後2009年又重新代表Likud黨回鍋任職至今。Likud是以色列的右翼政黨,以強調以色列的安全為名。Netanyahu在外交立場上是著名的強硬派,有時筆者覺得強硬過頭。

猶記得去年迦薩走廊衝突便是在Natanyahu任內發生的戰爭,以色列國防軍狠狠炸死兩千多名巴勒斯坦民眾。(只有約三成是哈瑪斯成員)

受不了Natanyahu的人不少,不過最重要的還是美國總統歐巴馬,兩人不愉快的交手多次。在歐巴馬上任以來就試圖推動巴以再度和談,解決多年未解的各式問題。(有關巴以問題請參考昔日專文)。

在2010年歐巴馬政府宣布推動和談時,Netanyahu就隨即宣布擴建屯墾區,絲毫不給歐巴馬面子。隔年五月,歐巴馬表示希望以1967年六日 戰爭以前的邊界為和談的起點時,當時訪問華府的Netanyahu就硬是給歐巴馬上了一段冗長的以色列歷史課,否決歐巴馬的提議。

爾後十一月在G20峰會法國總統薩科齊告訴歐巴馬說:「我受不了他了,他是一個騙子。」

歐巴馬回答道: 「你已經受夠了他,可是我還得每天跟他打交道。」

不幸地是那時麥克風沒有關上,兩人的對話被記者聽到。2012年九月當聯合國大會召開時,白宮婉拒了Netanyahu與歐巴馬見面的請求。而在去 年三月,兩人在白宮會面時再度顯現出在諸多政策上面的歧見。而同年六月當歐巴馬政府決定接受巴勒斯坦聯合新政府時,Netanyahu再度發表聲明表示不滿。

2014年十月Netanyahu再度與歐巴馬會面 圖片來源:www.whitehouse.gov
2014年十月Netanyahu再度與歐巴馬會面 圖片來源:www.whitehouse.gov

Netanyahu此次來演講正是一個巧妙的時間點,首先是以色列即將在17號舉行國會大選,他有為自己作政治宣傳的嫌疑。根據以色列國土報 (Haaretz)報導,演講之後他的支持率確實上升了一點。以色列選舉通常會投票給立場強硬的候選人。再者美國與伊朗的會談即將在月底到期,現在正是談 判的最後關頭。

而Netanyahu之所以能到國會山莊演說卻是拜美國兩黨惡鬥之賜。須知民主黨的歐巴馬與共和黨之間的纏鬥打從第一任期就展開,內政上,從歐巴馬的健保法案到差點迫使美國政府關門的財政法案,還有攸關數千萬人的移民法案兩黨攻防激烈。

外交上,共和黨不滿歐巴馬的政策已久,包括之前與古巴復交,或者敘利亞政策上的謹小慎微,而共和黨長期揚言要對伊朗施加新的一輪經濟制裁。

眾議院議長John Boehner在沒有事先知會白宮的情況下做出該邀請,本身就有程序上的疑慮,接待外國首長首先應當是行政部門的職責。這舉動更普遍被視為對歐巴馬政府的 直接挑釁。歐巴馬除了表達該次演說了無新意(確實沒有提出任何新的觀點),他的國家政策顧問Susan Rice也表示該舉動會傷害美以關係。

更甚者在這個月10號47位共和黨議員親函伊朗最高領袖哈米尼表示任何協議都過不了共和黨掌控的國會這關,將美國內部鬥爭赤裸呈現在談判對手眼前。

說到底為什麼Natenyahu要冒此風險無人知曉,儘管他宣稱他有道德義務來告訴美國以色列所面對的威脅)。經濟學人猜測他賭這些疑慮會很快消逝,而且冒犯一個跛腳總統不會有什麼長期的風險。不過他這麼做可能就有更大一個疑慮:把支持以色列這件事情轉化為美國國內黨派鬥爭的議題。

筆者認為不管歐巴馬有沒有跛腳,Netanyahu的行為仍然不甚光明正大。有什麼問題應該到白宮談,而不應該在國會裡放話。

My friends, I’ve come here today because, as Prime Minister of Israel, I feel a profound obligation to speak to you about an issue that could well threaten the survival of my country and the future of my people: Iran’s quest for nuclear weapons.

我的朋友們,今日,我以以色列首相身分來到這裡,是因為我所肩負那巨大而沉重的使命感要我來告訴你們一個即將威脅我國未來生存議題:伊朗對核武器的追求。

核子武器

演說的重點是伊朗的核子計畫,過去十年來伊朗一直秘密地研發核子武器,而國際社會也不斷加重經濟制裁來阻止伊朗的企圖。然而歐巴馬上任之後改變政策試圖與伊朗達成長期協議,透過放開制裁來換取伊朗暫停發展核武器。(詳細請見該專文) 圍繞在歐巴馬即將簽署的伊朗核子協議有兩個主要問題:

協議能不能保證伊朗不再發展核武器?
如果不能保證伊朗繼續發展核武器,有什麼更好的方案?

在第一個問題上,歐巴馬認為一個有效的協議雖然不能保證伊朗放棄核武器,但至少可以暫停伊朗的核能武器化項目,而且提供一個足夠的時期(Break out period,也就是伊朗依照目前設備到製造出核武器所需要的最短時間 ) 來阻止伊朗獲得核武器。根據消息,歐巴馬說服伊朗同意暫停製造可用於核武器的高濃度鈾十年,但期間可以使用低濃度鈾用為民生發電。

Netanyahu則認為這個協議根本不能保證伊朗停止發展核武器,他認為伊朗政權不可信任,一旦經濟制裁解除拿到好處隨時都可以毀約重啟核項目。

Now, I know this is not going to come as a shock to any of you, but Iran not only defies inspectors, it also plays a pretty good game of hide-and-cheat with them.

現在,我知道這對你們來說都已司空見慣,但是伊朗不僅拒絕核子觀察員,同時還擅長藏匿與欺騙等戲碼。

Netanyahu的擔憂有其道理,在無政府的國際社會中,誰也無法信任誰,誰都會欺騙,誰都會翻臉。不過抱持這樣想法的人可能必須注意到一個事 實,十年來的經濟制裁也沒有阻止伊朗繼續發展核項目,事實上,經濟制裁很少改變一個國家的行為,反而讓受制裁國更加堅定,北韓或者最近的俄羅斯都是例子。

第一個問題的答案引領我們來到第二個問題。既然現有協議無法徹底阻止伊朗發展核武器,那該怎麼辦?對歐巴馬來說,只有戰爭一途。美國向來不樂見有新 的國家獲得核武器,一者伊朗政權至今與美國敵對,二者如果伊朗獲得核武器,區域內其他國家也會想要跟上,間接導致局勢更難預測。

美國前國務卿季辛吉(Henry Kissinger)就在他最新的一本書世界秩序就指出如果兩個對立的大國擁有核武器可以達到威懾的效果,從而維持關係穩定。但是如果大家都擁有核武器,那就很難區別誰在威懾誰,也比較難保持穩定。

然而伊朗發展核武器已經十多年之久,技術設備趨近完善,不似當年伊拉克還在建設初期可以快速轟炸消滅其能力。(1981年由以色列發動)與其到時候 伊朗離製造出核武器只差一步之遙時,讓中東盟友如以色列和沙烏地阿拉伯先發制人一併把美國拖下水,還不如建立一個合約架構來對其限制。

Netanyahu深知歐巴馬的內在邏輯,他在演說強調替代目前歐巴馬談判的方案絕非戰爭,然而他也沒有說明有什麼是更好的方案。邏輯推導上很有可 能的就是進一步制裁直到伊朗願意低頭放棄核子計畫,銷毀所有核子設備。這又回到之前所說經濟制裁的效果,經驗上證明這根本不可能。 

 

But that, my friends, is exactly what could happen, if the deal now being negotiated is accepted by Iran. That deal will not prevent Iran from developing nuclear weapons. It would all but guarantee that Iran gets those weapons, lots of them.

但是,我的朋友們啊,如果伊朗接受這筆正在商談的交易,且的確正在發生中。這筆交易不僅無法防止伊朗發展核子武器,這還會保證伊朗獲得許許多多的核子武器。

大國戰略對小國利益

歐巴馬的打算是,透過移除核子議題這個絆腳石,重新把伊朗拉回國際社會,成為合作的對象。Netanyahu顯然明白歐巴馬的心思,這也是他演說的 一半並不聚焦於核子議題本身,而是伊朗的國際野心。Netanyahu把神權政體的伊朗描述成納粹德國般的存在,目的是要征服全世界。(而湊巧他喜歡拿自 己跟邱吉爾比較)他希望美國維持目前的國際關係狀態:支持以色列約旦沙烏地阿拉伯等多國同盟對抗伊朗和他在該地區的盟友。

對美國來說,時局已變,以色列仍然是該地區重要的盟友,但不再是唯一重要。

自1967年戰爭以來,以色列一直是美國在中東最重要的盟友。共同利益的驅使、宗教上的淵源加上國會山莊勢力龐大的遊說團體使得美以關係異常深厚。身在台灣的我們可能都有點羨慕,不過以色列的安全環境我們當然還是慶幸不必面對。

冷戰以後美國不再需要以色列作為對抗蘇聯的重鎮,而活絡的經濟也讓以色列有更多施展的空間。至2012年,美國每年30億美元的援助只佔以色列GDP的1%。美國也開始在該地區嘗試不一樣的政治計畫,2001年和2003年的兩場戰爭開啟了十年反恐戰爭的新頁。

儘管反恐戰爭讓美國和以色列有著反恐的共同利益,然而美國面對的是更龐雜的敵人,也因此需要與其他穆斯林國家合作,意味著以色列無法在該地區獨享美 國的寵愛。今天伊朗問題就折射出兩國之間根本地緣政治的分歧:以色列作為一個區域強權只需要對抗他的敵人,美國作為一個全球大國卻需要關注整個區域的問 題。

十年來災難性的反恐戰爭可以算是結束,加上阿拉伯之春之後的敘利亞內戰,整個區域的局勢讓兩大國家受益匪淺:以色列不必再面對國家級的威脅(敘利亞 的阿薩德和伊拉克的海珊),伊朗身邊的兩個對手相繼倒台(伊拉克的海珊和阿富汗的塔利班)。美國耗資千萬億美元的軍事行動並沒有如當初設想建立「民主又穩 定的伊拉克和阿富汗」,反之卻激化了整個教派衝突,現在更冒出疆域橫跨敘伊兩國的伊斯蘭國。(關於伊斯蘭國請參考專文)

美國在此地區的根本利益是確保區域一定程度上的穩定並避免任何國家取得主宰地位。冷戰時期拉攏盟邦對抗蘇聯的影響,冷戰剛結束後拔除曾經入侵科威特 的海珊。(也因為海珊拿巴勒斯坦指控美國雙重標準,至今美國不得不親身處理巴以問題)如今伊斯蘭國竄起、伊朗逐漸坐大、教派衝突加深,對歐巴馬來說,避免 美國捲入衝突又可以確保自己利益的方式莫過於在該地區建立某種程度的權力平衡,由土耳其、沙烏地阿拉伯、以色列和伊朗等四國互相牽制,而非過度依賴以色列 和沙烏地阿拉伯兩國。

過度依賴這兩國有許多個風險。過度縱容以色列容易激發穆斯林國家民眾反美情緒,過度依賴沙烏地阿拉伯可能會被認為美國在這場教派衝突當中選邊站,最 重要的是,過度依賴這兩個與伊朗敵對的國家可能會迫使美國捲入兩國對伊朗無預警的軍事行動當中。這個年頭美國最想避免的無異於另一場軍事衝突,特別是在中 東這個地方。

 

Don’t be fooled. The battle between Iran and ISIS doesn’t turn Iran into a friend of America. Iran and ISIS are competing for the crown of militant Islam. One calls itself the Islamic Republic. The other calls itself the Islamic State. Both want to impose a militant Islamic empire first on the region and then on the entire world. They just disagree among themselves who will be the ruler of that empire.

別被騙了。 伊朗與伊斯蘭國之間的衝突並不會把伊朗變成美國的盟友。伊朗和伊斯蘭國正競逐著武裝伊斯蘭的王冠。一個叫自己為伊斯蘭共和 國,另一個稱呼自己叫伊斯蘭國。兩者都想要將一個武裝的伊斯蘭帝國施行到整個區域然後是遍及全世界。只是目前。他們在誰作主這件事情上有些分歧而已。

 

然而對以色列來說這可能不是好事情。與其和伊朗這個難以捉摸的政權打交道,還不如用經濟制裁封殺到底。再者,面對一個多國強權互相制衡的局面有更多的不確定性與潛在的風險。

因此,重新接納伊朗回到國際社會,讓對話取代衝突對美國顯得至關重要。其他歐洲國家也樂見伊朗重新開放(鑑於一個八千萬的大市場和龐大的天然氣石油儲量)唯一阻擋這件事情推展的只有伊朗的核子計畫。

後記

在Netanyahu搭飛機離開華府之後,事情卻一如往常地進行,彷彿這份演說只是雷聲大雨點小。伊朗與各國的代表團依照行程繼續談判,國會並沒有推出新一輪制裁,歐巴馬也只是淡淡地表示該演說了無新意。

然而對美國人和伊朗人來說,如果協議達成,這將是20世紀後半頁最不愉快敵對關係的終結。1979年的伊朗革命人質事件、長年的口水戰、經濟制裁、 核子計畫。在美國歐巴馬總統和伊朗魯哈尼總統的’’務實’’努力之下或許可以化干戈為玉帛。就像緬甸和古巴一樣,現實上還有許多不愉快的地方,但現實也推 進雙方放下歧見重新交流。

2014年七月美國國務卿凱瑞與伊朗外長扎里夫在日內瓦見面 圖片來源:wikipedia
2014年七月美國國務卿凱瑞與伊朗外長扎里夫在日內瓦見面 圖片來源:wikipedia

也許Netanyahu沒有必要如此懼怕重新接納伊朗為國際社會的一員,而他恐怕心裡也清楚以伊關係不全然是敵對。這也是佛里曼在紐約時報抱怨他的 訪美動機不純。要是Netanyahu真的懼怕伊朗的核武器或是國際關係改善,那麼十多年前他的第一次總理任內就該考慮直接把伊朗的核設施摧毀,他應該考 慮等17號以色列大選結束再來華府好好說服歐巴馬總統。

事實上這兩年來伊朗已經不似前任總統艾哈邁迪內賈德對以色列出言不遜,也有跡象表明伊朗試圖改善兩國關係。伊朗外交官更私下告訴美國沙烏地阿拉伯才是伊朗主要的敵人。但是,伊朗是以色列主要的敵人嗎?

以色列左派報紙國土報Haaretz 就發表社論表明,比起伊朗的核子問題,以色列對巴勒斯坦領主的侵占、對巴勒斯坦人各式各樣人權的侵犯以及沒有邊界的屯墾區擴張才是以色列未來最主要的威脅。

也許17號之後是時候Netanyahu考慮考慮國土報的諍言了。

【參考資料】

英國衛報:Why can’t Iran and ISrael be friends? 

德國之聲:Irand and Israel the best of enemies

紐約時報:Detering and Iranian nuclear breakout

衛報:Between lines of Bibi’s congress speech

經濟學人:Why Bejamin Netanyahu is giving a speech at the congress

Stratfor: Geopolitics of speechs

文/洞見國際事務評論網作者張育軒/本文經授權轉載自洞見國際事務評論網

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