華爾街日報》何謂「拜登經濟學」？為美國經濟及其盟友帶來哪些風險？

美國總統拜登（Joe Biden）的國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）的工作通常專注於應對來自國外的威脅，比如俄羅斯對烏克蘭的入侵或中國對台灣的企圖。但今年4月份在布魯金斯學會（Brookings Institution）的一次演講中，他把矛頭指向了他認為來自內部的一個威脅，即一種在華盛頓的精英頭腦中主導了太久的想法：市場總能有效地分配資本。

蘇利文抨擊的目標正是一些決策人士所稱的新自由主義：信奉自由貿易和放任經濟自由。幾十年來，不管是共和黨還是民主黨上台，美國政府都秉持這一理念。但在蘇利文眼中，這種理論掏空了美國的工業基礎，損害了美國的中產階級，並使美國在氣候變化、新冠疫情和供應鏈方面陷入危險的脆弱境地，供應鏈掌握在敵對國家手中相當於使之成為對付美國的武器。蘇利文表示，為了解決這些問題，美國需要採取一種新的方略，即「現代美國工業戰略」，將由一個更有權威的聯邦政府來引導投資、工業和貿易活動，從而保障中產階級和鞏固國家安全。

本文為風傳媒與華爾街日報正式合作授權轉載。加入VVIP會員請點此訂閱：風傳媒・華爾街日報VVIP，獨享全球最低優惠價，暢讀中英日文全版本之華爾街日報，洞悉國際政經最前沿。

自2020年總統大選以來，拜登的團隊一直試圖為美國政府的經濟政策提出一套統一的理論。蘇利文最近講話的與眾不同之處在於，他認為拜登的國內目標和以應對中國威脅為重點的外交政策構成一個整體。這是迄今為止對於所謂拜登經濟學的最明確解釋。但這個新觀點也揭示了美國政府決策中的一些盲點和矛盾之處。

根據蘇利文過去幾年所寫文章，以及對與他和拜登關係密切的人的採訪，可以提煉出拜登經濟學的三大支柱。

首先，經濟成長重質不重量。蘇利文在他的演講中說，過去的觀點是「所有的成長都是有益成長」。無論成長是來自美國表現出色的金融領域，還是來自其他國家名列前茅的半導體生產領域，都無關緊要。如果較低的成長率意味著收入中位數上升、不平等減少以及在對國家安全或環境至關重要的領域增加國內投資，那麼拜登經濟學含蓄地表達了願意接受較低平均成長率的意思。

其次，自由放任主義退出，產業政策就位。市場分配資本是為了實現私人投資者的最高回報，但正如拜登經濟學認為的那樣，市場不會考慮氣候變化、脆弱的供應鏈或地緣政治脆弱性等問題。這就是德國對俄羅斯天然氣的依賴達到危險程度和中國主導諸多關鍵礦物和藥品原料供應的原因。

為了糾正這些市場失靈問題，拜登經濟學力爭通過規則、補貼和其他干預措施將私人資本引向拜登政府的重點發展領域。蘇利文和他在歐巴馬（Barack Obama）及拜登政府時期的同事Jennifer Harris在2020年發表在《外交政策》（Foreign Policy）雜誌上的一篇文章中寫道：「倡導產業政策曾被認為是一件令人尷尬的事情，而現在應被看作一件幾乎顯而易見的事。」 （相關報導： 華爾街日報》解放軍恐駐紮美國家門口：中國計劃在古巴設立訓練基地 ｜ 更多文章 ）

第三，貿易政策應該優先考慮美國工人，而非消費者。新自由主義認為，增加美國和外國公司的全球市場准入可促進競爭，降低消費者的成本，併為工人提供更好的工作。蘇利文認為，這種安排對公司來說要比對工人有利得多。

相比之下，根據拜登經濟學，美國的外交政策主張一系列經濟利益，從工人權利到氣候政策和稅收合規等等。消費者和競爭並不是主要關注點。

現年46歲的蘇利文在民主黨的政策圈子深耕已久。在歐巴馬政府期間，他為時任國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）和副總統拜登提供諮詢，之後在2016年擔任希拉蕊總統競選活動的首席外交政策顧問。他後來寫道，他在20世紀80年代和90年代「秉持中間派政治立場」。

蘇利文在接受採訪和與同事的交談中表示，當希拉裡在民主黨提名選舉中差點輸給極左派伯尼．桑德斯（Bernie Sanders），然後在大選中落敗川普（Donald Trump）時，他感覺到這種中間派立場出了問題；川普的民粹主義策略針對精英階層。

像許多民主黨人一樣，蘇利文在接下來的幾年裡試圖弄清該黨是如何脫離工人階級的。2007-09年經濟衰退「暴露了我們的政府未能保護公民免受無約束的過度市場化的衝擊，」他在2018年的網路進步雜誌《民主》（Democracy）上寫道。

他對於自由貿易的抨擊最為猛烈，在他看來，之前兩黨都奉行自由貿易卻沒有顧及工薪階層或關注中國對規則的破壞。如果建制派大佬要主張重返跨太平洋夥伴關係協定（TPP），蘇利文會質問他們是否了解這個協定的內容；TPP是一個雄心勃勃的自由貿易協定，最初由歐巴馬政府談判簽署，而後川普宣布退出，該協定目前有12個成員國。

蘇利文對國內種種問題的診斷後來又融合了一種不斷強化的觀點，即美國從20世紀90年代開始的對華接觸政策是失敗的。習近平領導下的中國沒有變得更加開放、自由和以市場為導向，而是更加壓抑，並且為追求科技主導地位不惜一切。

蘇利文認為，對於如何與中國競爭，在經濟上顯然可以借鑑美國當年應對蘇聯挑戰的方式。他和Harris在他們2020年的論文中寫道，冷戰期間美國的戰略設計者認為，「要想在競爭中戰勝蘇聯，就必須摒棄大蕭條之前開始實施的那種自由放任的經濟理念」。

二戰之後，美國聯邦政府對州際公路等基礎設施以及半導體和衛星等技術的投資遏制了來自蘇聯的威脅，同時刺激了國內經濟的廣泛成長與創新。

蘇利文承認，這兩種情形並不完全吻合。他在2019年與庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）在《外交事務》（Foreign Affairs）雜誌上撰文稱，與蘇聯相比，中國「在經濟上更強大，在外交上更老道，在意識形態上更靈活」。儘管如此，他們寫道，應對中國的威脅「將需要美國像20世紀50年代和60年代那樣調動國內資源」。坎貝爾現在任拜登的亞洲政策主管。 （相關報導： 華爾街日報》解放軍恐駐紮美國家門口：中國計劃在古巴設立訓練基地 ｜ 更多文章 ）

蘇利文發現，他的新經濟主張與拜登不謀而合。在歐巴馬政府中拜登的觀點與新自由主義者一直有些格格不入。蘇利文和像布萊恩·迪斯（Brian Deese）這樣的同僚把拜登的政策心得納入一項現代產業戰略，包括立法為公共基礎設施撥款1兆美元，為半導體製造和研發撥款530億美元，以及為電動汽車和可再生能源撥款多達1兆美元。迪斯之前是白宮國家經濟委員會主任，今年2月份卸任。

他們認為不屬於拜登產業戰略的一項政策是對向中國出口半導體技術的新限制。蘇利文4月份曾說，這種限制完全是為了國家安全，是遵循「小院高牆」的原則；所謂「小院高牆」是指美國對一小部分核心技術實施非常嚴格的限制。「我們只是在確保美國和盟友的技術不會被用來對付我們。我們並不是在切斷貿易往來。」

但這些限制顯然是拜登經濟學整體戰略的一個補充。技術知識向中國的轉移是造成美國產業空心化的一個因素，而出口限制助推了了美國半導體投資的激增。

蘇利文和拜登的其他顧問試圖讓拜登經濟學包含拜登政府議程的大量內容，這顯示了拜登經濟學的抱負。但在這樣做的同時，他們也凸顯了該議程中的諸多問題。

例如，基本的經濟學觀點認為，資本和勞動力是有限的，因此需要以最大限度提高生產力和成長的方式來進行分配。經驗已經痛苦地表明，政府在這方面的能力比市場差得多。當然，市場失靈是存在的，例如污染或軍事脆弱性，但這些都是例外情況。

拜登經濟學接受市場的價值，但認為市場失靈無處不在，從地區、種族和性別不平等，到缺乏農村高速網路和價格親民的兒童保育服務等。

當市場失靈的定義如此寬泛時，政府干預實際上就沒有限制性原則了。拜登和其他民主黨領導人甚至已主張對無數與軍事或經濟安全只有最微弱聯繫的產品和行業給予特殊待遇，如用於基礎設施的石膏板和木材。

在國會代表矽谷的進步派人士Ro Khanna希望，目前針對半導體的補貼也能用於鋁、鋼鐵、造紙、微電子、汽車零部件和氣候技術。他在4月份表示：「美國需要有能力在本地生產基礎產品。我會走訪一個又一個工業城鎮，看看我們能做些什麼來振興那些地方。」

但美國沒有能力將現在進口的所有東西都轉為國內供應。讓美國工人轉而生產本可廉價進口的產品，這種做法會提高成本，並使本就稀缺的工人離開那些或許生產力更高的行業。彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics）所長Adam Posen在最近的一篇批評文章中寫道，產業政策「並不創造就業；它只是將工作從一個地方轉移到另一個地方」。「至於擁有合適技能的閒置工人，」他繼續寫到，「其實並不存在」。

太陽能電池板的生產反映出在調和政府不同優先事項方面的問題。拜登制定了到2030年在美國實現100%無碳電力的目標，他認為這將對氣候有幫助，並可為美國人創造高薪崗位。儘管有補貼和保護性關稅，但美國的太陽能產業規模太小，無法滿足美國的需求。因此，在公用事業部門和太陽能安裝商的要求下，拜登於去年6月下令暫停對從亞洲進口的太陽能電池板徵收關稅，此舉贏得了環保組織的讚揚，但遭到了國內製造商的抨擊，參議院兩黨已投票推翻了這一決定。 （相關報導： 華爾街日報》解放軍恐駐紮美國家門口：中國計劃在古巴設立訓練基地 ｜ 更多文章 ）

與太陽能電池板不同，半導體對民用工業和軍事防禦都至關重要，甚至許多新自由主義者也支持通過補貼來減少美國對中國、台灣和韓國的依賴。但為了與拜登經濟學對市場失靈的廣義定義保持一致，商務部表示，補貼取決於接受方是否願意實現一系列其他政府目標：提供兒童保育、按工會工資標準付工資、僱用工會工人、不回購股票、不在中國投資，並與聯邦政府分享利潤。讓產業政策背負如此多的附加目標，削弱了它的效力。

儘管蘇利文堅持認為，拜登經濟學的對外政策和對內政策是相輔相成的，但兩者之間也存在矛盾。拜登政府在尋求與志同道合的夥伴團結一致對抗俄羅斯和中國的同時，其「買美國貨」的政策也在歧視這些夥伴。

拜登將新宣布的在美國建設電動汽車和電池廠的計劃增多歸功於去年的《通膨削減法案》（Inflation Reduction Act），但其他國家卻抱怨，該法最慷慨的補貼只提供給在北美組裝的汽車。德國財政部長克里林德納（Christian Lindner）對一家德國報紙說：「美國是我們的夥伴，與我們有共同的價值觀，但與此同時，美國也有個一龐大的經濟保護主義政策。」

為了平息盟友的憤怒，拜登政府在實施這項法律的規則中加入了特例，將更多外國電動汽車包含在其中。但與暫停對亞洲太陽能電池板加徵關稅一樣，此舉激怒了美國國會，包括許多渴望支持國內製造業的民主黨人。

與川普不同，拜登並不尋求撕毀現有的自由貿易協定或提高關稅。但他對新的貿易協定或降低關稅也不感興趣。他的《印太經濟繁榮框架》（Indo-Pacific Economic Framework, 簡稱IPEF）尋求與該地區的盟友在勞動條件、氣候政策、稅收合規和腐敗問題上進行合作，但並沒有像該框架的前身TPP那樣，提供更多進入美國市場的機會作為回報。對外國貿易夥伴來說，這是一個不盡人意的提議。一位印度尼西亞官員說，與其說是胡蘿蔔加大棒，不如說是大棒加大棒。

那麼，拜登經濟學的替代方案是什麼？就其本身而言，放鬆美國市場的准入不會爭取到更多亞洲國家來支持美國對抗中國。但就像冷戰一樣，與中國的較量將是一場持久戰。達特茅斯學院（Dartmouth College）研究貿易政策的歷史學家Doug Irwin稱，如果在該地區沒有積極主動的貿易戰略，美國的缺席將造成真空，變成中國的一言堂，美國將失去影響力。

新加坡總理李顯龍（Lee Hsien Loong）一年前對《華爾街日報》（The Wall Street Journal）編輯部說，美國放棄TPP時無異於讓大門敞開，現在有別人在敲門了。

即使美國不重新加入TPP，也有很多其他方式來深化貿易聯繫。曾在比爾·柯林頓（Bill Clinton）和歐巴馬手下任職、現為美國駐日本大使的伊曼紐爾（Rahm Emanuel）主張向日本出口阿拉斯加液化天然氣，不過這與拜登的長期氣候目標相悖。伊曼紐爾在一次接受採訪時說，亞洲國家「想要我們的軍事領導力、外交領導力和經濟領導力」。

其實，這是拜登經濟學沒有吸取的一個冷戰教訓。之前的多任美國總統都認為，貿易和投資通過將其他國家與美國更緊密地聯繫在一起，幫助維持了由美國主導的國際秩序。1962年，時任美國總統約翰·甘迺迪（John F. Kennedy）要求國會擴大談判貿易協定的權力時稱，「我們對西方政治團結的維護也在很大程度上取決於西方經濟團結的程度。」 （相關報導： 華爾街日報》解放軍恐駐紮美國家門口：中國計劃在古巴設立訓練基地 ｜ 更多文章 ）

這種方法沒能讓中國變得友好和自由，但對西歐、日本和韓國卻驚人地有效。這解釋了為什麼這些國家在對拜登經濟學的某些方面不滿的情況下也加入了拜登的聯盟，與中國和俄羅斯對抗。