長榮航空空服員罷工事件讓設置勞工董事以保障勞工權益等議題，再度引發各界熱烈討論，本文簡要整理正、反面之相關討論意見，並從實務面觀點淺析民營事業引入勞工董事制度之得失。
長達17天之長榮航空空服員罷工事件甫於今（2019）年7月6日落幕，回顧桃園市空服員職業工會最初提出之八大訴求中，關於增設勞工董事之要求，挑起勞方勢力參與企業經營的敏感議題，更連結去年（2018）年立法者提案於證券交易法增訂上市櫃公司設置勞工董事以保障勞工權益等議題，再度引發各界熱烈討論。
觀諸我國現行法規，目前之勞工董事制度，原則上適用於國營事業，民營事業並無相關規定，究竟勞工董事之定義為何？民營事業若引入勞工董事，其制度利弊為何？究竟係勞資爭議之萬靈丹或導火線？本文簡要整理正、反面之相關討論意見，並從實務面觀點淺析民營事業引入勞工董事制度之得失。
勞工董事之定義
定義：勞工董事源自於德國勞工參與企業制度，由勞工代表工會進入董事會擔任董事，成為企業法定代表機關成員，無論對內或對外，均代表企業之利益，為企業之代表人。此制度之目的，在於確保企業經營不僅止於維護股東利益，透過勞工參與企業經營決定之作成，享有企業參與之資訊權、諮商權及共同決定權，藉此強化勞工權利之保障。
我國勞工企業參與制度及勞工董事之法源依據：關於我國勞工企業參與制度，早期規定於勞資會議實施辦法第13條。依該條規定，勞資會議之議事範圍包含報告事項、討論事項及建議事項，勞工得透過勞資會議享有聽取報告、參與討論之資訊權及諮商權，惟並無德國法上企業參與制度中最重要之共同決定權限。直至2000年修正施行之國營事業管理法第35條第2規定：「前項董事或理事，其代表政府股份者，應至少有五分之一席次，由國營事業主管機關聘請工會推派之代表擔任。」正式引入勞工董事制度，揆諸其立法理由，立法者乃認為一定比例董事由工會推派勞工代表擔任，勞工可參與企業之組織經營與決策，除能減少勞資爭議外，還能提高企業競爭力。雖屬針對國營事業所為立法，惟仍屬我國首次將勞工董事予以法制化之指標性規定，明文賦予勞工進入企業董事會，與雇主共同決定企業重要事項之權利，為我國勞工董事制度之法源依據。
民營事業勞工董事法制化之爭議
目前我國僅於國營事業設有勞工董事制度，2016年發生復興航空無預警停航事件，嚴重影響民眾權益，當時即有立委提出航空公司應有官派獨董、勞工董事之修法建議，以監理航空公司之運作，嗣於去年，部分立法者提案於民營事業（上市櫃公司）亦應引入勞工董事制度，其影響重大，旋即引起正、反兩面之激辯，隨本次長榮空服員罷工，最初桃園市空服員職業工會提出設置勞工董事之訴求，相關爭議延續至今，而立法者及實務界對此亦無定論，以下簡要整理兩方論點。
贊同見解：贊同論者主要從產業民主及公司治理原則之立場認為，所謂產業民主係由勞工參與企業經營，核心項目包含推動民營事業勞工董事法制化，讓工會對於勞工權益相關事務享有資訊權、諮商權及共同決定權，透過公平分配及充分參與，提高生產效率、促進團結，並將民主精神落實於企業經營與管理。
另外，對現代民營事業尤其上市櫃公司經營者而言，保障勞工權益之重要性並不亞於企業對營利之追求，而勞工董事制度正可促進勞工參與企業及溝通效率，進而對企業整體營運帶來正面影響，有利於完善公司治理。又勞工董事平時身處勞動場所第一線，相較於管理階層而言，更熟知勞工需求，尤其勞工董事身兼勞方及資方身分，一旦勞資發生爭議，其雙重身分正好能發揮潤滑作用，有利勞資間之溝通，降低企業勞資爭議成本。
反對見解：論者有認為，以我國現行國營事業實施勞工董事制度成效而言，可謂未積極彰顯勞工董事參與公司治理之制度目的，反而易滋生爭端，因該制度雖源自德國，惟我國與德國無論在公司治理、工會型態、適用企業、工會組織比例等均有所不同，致生制度執行上困難。
論者亦謂，勞工董事本質上代表工會立場，其主要關心對象通常僅止於與勞工權益有關之事項，而非企業經營管理，甚至將勞工調職、升遷等人事事項於董事會中提出討論，或以工會代表身分杯葛議事程序，反致影響董事會處理經營管理事項，有礙企業運行。又有論者認為，勞工董事本質仍屬勞工，僅對其工作執掌範圍具有專業能力，對於董事經營管理企業之專業能力則相對缺乏，此將對企業經營帶來負面影響，遑論對於公司治理有所助益，故認為我國不能貿然於民營事業中設置勞工董事。
民營事業勞工董事法制化之衝擊與缺失
利益衝突問題：勞工董事具有勞工身分，以目前國營事業勞工董事制度運作情形而言，勞工董事選任方式係由國營事業主管機關聘請工會推派之代表擔任，而由工會成員擔任勞工董事，固然能夠代表勞方之利益，惟董事之身分代表雇主，故勞工董事具有僱用人及受僱人之雙重身分，於參與董事會決策時，即可能構成民法上之雙方代理而有利益衝突之風險。
再者，董事會決策採用合議制，其核心職責在於為全體股東追求最大利益，若勞工董事代表勞工之利益，其目標是否係追求勞工利益最大化？對身兼勞工與董事雙重身分之勞工董事而言，當勞工權益與企業利益對立時，何者應優先追求？勞工董事之身分本質上即具有利益衝突，可預期將衍生諸多問題。
企業董事代表雇主，一旦勞工出任董事，其同時具有僱用人及受僱人雙重身分，可能構成民法上之雙方代理而有利益衝突之風險。且當勞工權益與企業利益對立時，何者應優先追求？勢必衍生諸多問題。
與現行制度之扞格：勞工董事本質上屬勞工，專業不在企業經營事項，是否具有經營管理者所需之專業背景或相當能力參與董事會共同決策，促進企業達成目標，不無疑問，且若民營事業引進勞工董事，實與現行制度有若干齟齬之處。
以推派董事程序為例，目前依公司法之規定，股份有限公司董事乃股東依公司法規定之程序所選任，係執行業務並代表公司之人；按理而言，勞工董事既擔任董事，其選任亦應依循相同選舉機制，透過股東選舉而出任。然依國營事業管理法第35條第2項，有關國營事業之勞工董事，由國營事業主管機關聘請工會推派之代表擔任，其派任與國營企業一般董事不同，若民營事業勞工董事亦採行相同派任模式，與一般董事經股東選任程序即大不相同，且目前國內工會組織率偏低，於多數企業尚缺乏工會之情形下，由工會推派勞工董事之途徑即無實施可能。
又於企業勞工無組織工會之下，如何在全體勞工中，公平、公正地選任出代表全體勞工權益之人參與董事會？另外，如工會或全體勞工之選舉程序產生爭議，應依何規定處理？除了現行之董事選舉外，將來就勞工董事選舉，可想見將耗費相當程度之時間、人力、費用成本，實施此制度追求之效益與耗費之成本，是否合乎比例？大有疑義。
不利董事會決策機制運作：勞工董事基於前開身分及職務上與一般董事之不同，所欲維護之利益更有重大差異，故勞工董事於參與董事會時，就企業經營管理事項之決定，可能較易產生歧異，難以達成意見一致；而勞工董事在與其他董事會成員溝通意見時，基於其經營管理理念等與一般董事可能存有較大之落差，亦可能導致董事會於進行重大決策時，因溝通、歧見整合所耗費之時間、人力成本，都可能較無勞工董事之情況下更多，此亦屬董事會運作之不利影響。另如企業就勞工之人事決定權事項，亦不排除勞工董事基於其工會代表人或勞工利益代言人之身分，升高董事會衝突，癱瘓議事進行之可能，此於企業經營管理上亦非樂見。
企業營業秘密保護之漏洞：實務上亦曾發生勞工董事將其參與董事會等重要會議，而將其所知悉屬於企業營業秘密之事項，以涉及勞工權益為由，直接帶回於工會理事會甚至於會員大會公開討論，造成企業營業秘密洩露，影響企業經營。尤有甚者，如果因此不慎將內部營業秘密事項洩漏予競爭對手，亦可能導致企業受有重大損害。
多重身分可能導致勞工董事法律責任難以釐清：從勞工董事所負之法律責任觀點而言，勞工董事為董事，依公司法之規定，其係公司之負責人，依公司法第192條第5項規定，其與企業間具有委任關係，然勞工董事同時具有勞工身分，與企業間亦屬僱傭關係，故勞工董事兼具董事及勞工二種身分，可能導致勞工董事因不同事項，產生身分衝突，如：勞工權益與股東權益間之衝突（如年終獎金之發放），或經營者與勞工間立場之衝突（如重大勞資爭議之處理），此時勞工董事在相關事項上應否迴避？如果迴避，是否即失去設置勞工董事之目的？
再者，其職務範圍同時涉及董事經營管理、受僱職務或工會會務，其所擔負者，究竟係公司法第23條董事忠實義務、僱傭契約注意義務或工會代表之受任人注意義務？勞工董事身兼多重身分而難以釐清其應盡之法律責任內涵為何，存有立場、身分、利益衝突之問題。
董事會之組成複雜化：從董事會組織之相容性而言，其屬性上可能與目前之獨立董事制度相近，獨立董事之作用在乃獨立於董事會作出專業決策，使企業經營更能符合公司治理原則，然勞工董事與獨立董事不同，對於勞工權益及涉及工會會務之事項，勞工董事可能因為立場較偏向勞方，難以公正立場客觀判斷，此時即可能與企業經營方向或企業整體利益有所對立，恐提升勞資爭議發生風險。民營事業勞工董事一旦法制化，未來我國上市櫃公司之董事會組成將愈趨複雜，除了一般董事、獨立董事及各功能性委員會外，更將出現由工會或全體勞工選舉之勞工董事，董事會之順暢運作難度也會更高。
勞工董事非唯一解方 公益性獨董亦能達到目的
勞工董事法制化固可讓勞工享有法律上之共同決定權，並得參與企業經營，惟此將直接影響雇主自身之經營權限，亦涉及雇主之財產權，其制度本質上更可能與其他法令如證券交易法、公司法、民法及相關勞動法規間產生扞格，民營事業勞工董事一旦法制化，未來對於企業經營及相關法令之適用，將造成一定之衝擊與紛擾，故對於是否於民營事業引入勞工董事制度，仍應綜合實務現況謹慎決定。
現行制度下應無將勞工董事制度引入民營事業之必要，吾人或可思考以公益性獨立董事取代勞工董事之可能性，更能兼顧勞工與股東權益。支持勞工董事之論點無非以促進公司治理、鼓勵勞工參與企業經營等目的，認為應設置勞工董事以保障勞工權利。然依現行公司法及證券交易法相關規定，勞工得透過認股權、投票權之行使，投票選出能夠代表勞方利益之候選人進入董事會，為勞方發聲，故似無特別立法規定由工會推派或全體勞工選舉勞工董事之必然。
又目前上市櫃公司依證券交易法設置獨立董事及功能性委員會（如審計委 員會、薪酬委員會），基於行使職權之獨立性及專業性，可監督董事會運作，應可達促進公司治理目的。另於勞工權益保障方面，我國政府近年來為提升勞工權益所作之努力，包括推動修改勞動法令，政府介入重大勞資爭議事件，甚至制定勞動事件法，大幅降低勞工提起訴訟門檻及強化勞資爭議調解功能等，整體勞動法制可謂日趨完善，在勞工董事與現行制度有所扞格，卻助益有限之現狀下，推動民營事業勞工董事法制化似應再慎重考量。
再從立法選擇角度而言，由於復興航空2016年發生無預警停航、破產事件，引發大量勞工與旅客權益受損，後續立委曾倡議於航空公司設立勞工董事，惟嗣經立法者權衡勞工與旅客權益，終以較具客觀性之公益性獨立董事取代設置勞工董事，並於去年11月明定民用航空法第49-1條及民用航空運輸業公益性獨立董事設置及應遵循事項辦法，正式實施公益性獨立董事制度，此一做法適可調和民營事業兼顧勞工及股東權益，也可做為本次長榮航空空服員罷工事件設置勞工董事訴求是否具有合理性之檢驗基準。
另外，如透過其他制度上之措施亦可達到相同目的，縱無勞工董事制度，亦得有效率地實現公司治理原則並兼顧勞工權益保障，此亦不失為可採行之方向，例如鼓勵勞工參與工會，強化勞動團結權之保障，始能真正落實產業民主。否則僅憑個別勞工尚無法達成與雇主相抗衡之力量，透過勞工參與工會，形成集體勞動力量，方盡可能與雇主立於平等地位協商，讓勞方有機會參與企業並表達意見，甚至共同參與決策之作成，又或參考民用航空法之修法，就實收資本額達新臺幣20億元之企業，以較獨立董事資格更嚴謹之公益性獨立董事取代勞工董事之設置，或能更符合公司治理要求，亦能兼顧董事會組織之相容性，以及勞工與股東權益之保障。
此外，考量勞工董事僅能在個別企業內部，發揮有限之功能，更根本之作法應係透過立法者修改國內相關勞動法令，藉由深化勞動法制之改革，優化國內整體勞動環境，促進勞動條件提升，兼顧企業經營管理之衡平，此實屬企業經營與勞工權益保障之雙贏策略。
作者/黃帥升（萬國法律事務所資深合夥律師）、王之穎（萬國法律事務所律師）
本文原標題：淺談民營事業勞工董事法制化問題
本文獲授權轉載自《會計研究月刊》
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