一九八九年，威廉森（John Williamson）在華府為拉丁美洲的主要經濟決策者召開了一場會議。威廉森是華盛頓智庫國際經濟研究所（現在稱為彼得森研究所）的經濟學家，長久以來一直是拉丁美洲經濟體的觀察者。他注意到決策者為拉丁美洲建議的改革措施出現引人注目的觀點趨同現象。國際金融機構（例如世界銀行與國際貨幣基金）、智庫，以及美國政府的各個經濟機構，都提出了幾乎一模一樣的改革想法。另一方面，在美國大學拿到博士學位的經濟學家紛紛在拉丁美洲各國政府擔任重要職務，迅速推行這些政策。在威廉森為這場會議所寫的論文當中，他把這些改革稱為「華盛頓共識」。
這個用語廣為流傳，並產生其本身的意義。這個字眼代表一項充滿雄心壯志的計畫，其目標在批評者眼中乃是要把開發中國家轉變為標準的自由市場經濟體。這麼說也許有些誇大，但卻精準描述了其中的要旨。這種計畫反映了一股衝動，希望讓這些經濟體擺脫政府管制的限制。拉丁美洲的政策經濟學家以及他們在華府的顧問認定政府干預壓抑了成長，並且造成一九八○年代的債務危機。他們建議的療法可以由三個詞語概括：「穩定化，私有化，自由化。」威廉森後來經常抗議，指稱他本身列出的清單只描述了溫和的改革，遠遠算不上是「市場基本教義」：這是個概括性的名詞，代表認為市場能夠解決所有公共政策問題的觀點。不過，「華盛頓共識」一詞正符合當時的時代精神。
華盛頓共識的擁護者（不論是華盛頓共識的原始版本還是擴張之後的版本）將其呈現為良好的經濟學。對他們而言，這些政策反映了健全的經濟學所教導的內容：自由市場與競爭能夠造成稀有資源的有效配置。政府管制、貿易限制與國有制會造成浪費並且阻礙經濟成長。不過，那些擁護者應當認知到，這只能算是最粗淺的經濟學。
一個問題是，華盛頓共識對於市場經濟的深層制度基礎只是輕輕帶過，但如果沒有這些基礎，任何市場導向改革都不可能可靠地產生預期效益。舉個最簡單的例子，在缺乏法治、契約強制履行以及適當的反托拉斯規範的情況下，私有化除了可望促成競爭與效率之外，也同樣可能為政府親信創造獨占事業。由於許多經濟體對華盛頓共識的政策都反應不佳，制度的重要性才開始受到體悟，改革措施也才開始朝這個方向擴張。不過，削減進口關稅或者撤銷利率上限是一回事（這兩者是相當常見的做法），要在短期內架設先進經濟體花費數十年乃至數百年才建立的制度又是另一回事。一套有用的改革計畫必須利用既有的制度推行，而不是採取一廂情願的想像。
不僅如此，華盛頓共識還提出一套普遍適用的藥方。這套藥方認定所有開發中國家都差不多一樣，患有相同的症狀，所以需要的也是一套無所差異的改革。當地情境極少受到考慮，依據改革的迫切性或可行性而排定優先順序的必要性也同樣受到忽略。隨著一個接一個國家的改革都沒有得到效果，那些擁護者的本能反應即是擴展「待辦事項」清單，而不是調整已經施行的改革措施。於是，原本的華盛頓共識又添加了一份迅速發展而出的額外措施清單，內容涵蓋勞動市場、金融標準、治理改善，以及中央銀行法規等等。
華盛頓共識背後的經濟學家忘了他們其實是在一個本質為次優世界的區域裡運作。如同第二章討論過的，在市場存在著多重缺陷的環境裡，對於政策效果通常懷有的直覺認知可能會造成相當大的誤導。私有化、鬆綁，以及貿易自由化都可能產生反效果。特定種類的市場限制可能會是好的。這種環境裡的政策改革需要把這類次優問題明確納入考量的模型。
想想開放貿易（這是華盛頓共識當中的一個關鍵項目）理當會有什麼效果。進口壁壘一旦削減，無力因應國際競爭的企業就會縮小規模或者倒閉，而將其資源（員工、資本、經理人）釋放給經濟當中的其他部分利用。另一方面，效率和國際競爭力比較高的部門則是會擴張，吸收那些資源，並且為速度更快的經濟成長鋪路。在採用這種策略的拉丁美洲與非洲國家裡，這項預測的前半部分大體上都有成真，但後半部分卻不然。原本受到進口壁壘保護的製造廠商遭受重大打擊。但奠基在現代科技之上的新式出口導向活動，擴張速度卻是遲緩不前。工作人口反而湧進生產力較低的非正式服務部門，例如做小生意。整體生產力都出現下滑。
為什麼會這樣？許多受到影響的市場，其運作狀況都和預期的不同。勞動市場不具備足夠的彈性，因此無法將勞動力迅速重新配置到比較有效率的新部門。資本市場未能支持出口導向企業的創立。幣值仍然過高，因此製造業的大部分廠商都缺乏全球競爭力。協調失靈、知識外溢以及建立灘頭堡的高昂成本阻礙了潛在廠商進入新的比較優勢領域。捉襟見肘的政府也無力投資基礎建設或是新興產業所需的其他支持型態。
華盛頓共識在拉丁美洲與非洲得到的結果，與亞洲國家的經驗形成強烈對比。亞洲國家採用的全球參與策略明確屬於次優策略。與其在初期對進口自由化，南韓、臺灣，以及後來的中國都是藉著直接補助本國製造業的方法進軍出口市場。缺乏效率的製造廠商在初期階段受到保護，以避免大量失業造成生產力更低的非正式職業（例如小買賣）因此擴張。這些國家也利用總體經濟與金融方面的控制措施，以保持其貨幣在世界市場上的競爭性。這些國家全都採用產業政策培育新的製造部門，並且降低本國經濟對自然資源的依賴。此外，這些國家也都在這些一般性的層面之上又各自進一步調整其策略細節。
許多觀察者檢視了亞洲經驗以及其「非正規」政策所獲致的成功之後，都認定這些案例證明標準經濟學錯了。不過，此一解讀並不正確。從假定市場運作良好的模型來看，亞洲的許多經濟政策確實都顯得毫無道理。不過，這些模型在此處顯然是錯誤的選擇。中國或南韓的策略其實沒有什麼部分無法受到經濟模型的解釋，前提是那些模型必須把這些經濟體面臨的某些重大的次優挑戰納入考量。經濟學家一旦要面對市場在廠商為數稀少、進入障礙高、資訊貧乏而且制度不彰的低所得環境當中的真正運作方式（或是運作失敗的方式），這些替代性模型便是不可或缺。
經濟學家把華盛頓共識的邏輯推到極限，而且可能造成了最大傷害的地方，就在於金融全球化。威廉森原本列出的改革措施並未包括解放跨國界資本流動；他對金融全球化的效益抱持懷疑態度。然而，到了一九九○年代中期，撤除資本在全世界自由流動的障礙卻成了市場經濟學的最後疆界。經濟合作暨發展組織這個富國俱樂部把解放跨國界資本流動列為取得會員國資格的前提要件。此外，國際貨幣基金的高階經濟學家也試圖將自由資本流動的原則納入憲章。
這項運動背後存在著不少傑出經濟學家的想法，例如曾任麻省理工學院教授的費雪（Stanley Fischer）。費雪在一九九四年加入國際貨幣基金，擔任副總裁暨首席經濟學家。他深知跨國界金融流動的自由化有可能會造成不穩定。金融自由的歷史紀錄確實呈現了許多令人擔心的狀況。凱因斯在第二次世界大戰末期呼籲資本管制，當時他心中想到的就是兩次大戰之間那段時期的金融全球化所帶來的金融過度現象：反覆發生的金融恐慌與金融危機，市場情緒突然變動造成痛苦的經濟調整，以及嚴格限制因應總體經濟起伏的措施。
費雪沒有忽略這些風險，但他認為這個險值得一冒。自由資本移動將可提高全球儲蓄配置的效率。資本將會從資本充裕的地方流往資本稀少之處，從而促進經濟成長。貧窮國家的居民將可接觸更多的可投資資源與外國資本市場，從而能夠分散他們的投資。另一方面，不穩定的風險則可以藉著改善總體經濟管理以及強化金融管制而降低。費雪承認，沒有什麼系統性的證據顯示開發中國家確實能夠從資本移動的自由度提高當中獲益，但他認為這類證據遲早會愈來愈多。
費雪的主張當中所隱含的模型，再度大幅忽視了次優問題。他認定只要政府的意志夠強烈，就可以克服國內在總體經濟與管制上的弱點。實際上，事實卻證明這些改變非常難以達成，部分原因是經濟學家根本不知道必須要採取哪些作為。資本移動自由，加上國內的總體經濟與金融扭曲，造成了嚴重的負面結果。接觸外國資本市場的機會，讓國內市場得以大量吸收短期外債，也讓輕率的政府得以借取在國內市場上絕對借不到的金額。由此造成的結果，即是在泰國、南韓、印尼、墨西哥、俄羅斯、阿根廷、巴西、土耳其，以及其他地方發生一連串嚴重的金融危機。國際貨幣基金終究承認資本流動的完全自由化不是一個適合所有國家的目標。
另外還有一個問題。金融全球化的擁護者採信的那種成長模型，把儲蓄和可投資資金的供給視為主要推動力。在這個模型裡，對於國外金融的接觸機會愈多，將會促進國內投資並且造成更高的經濟成長率。然而，在對國外金融開放的開發中國家裡，投資與成長卻都沒有增加。在投資與成長當中都缺乏一股正面趨勢，顯示這些國家面臨的成長限制位在其他地方。企業之所以沒有投資，不是因為它們被排除於金融之外，而是因為它們（由於眾多原因）預見不到高報酬。金融流量的增加刺激了消費，而不是投資。此外，由於資本流入促使本國貨幣升值，更導致情況惡化，進一步削減了貿易產業的獲利。在這個對於許多開發中與新興市場經濟體的實際狀況顯然描述得比較貼切的模型裡，自由資本流動乃是一份有毒的禮物。
所幸，大多數的經濟學家都從這次經驗學到了教訓。對於華盛頓共識與金融全球化這兩者，現在已大體上達成一致的意見，認為當初對於一項普適性做法的追求過於狂熱，而對不受約束的市場能夠帶來的效益推銷過度。今天，沒有一套適合所有國家的單一政策，而且國內改革必須依照特定環境量身打造，幾乎已經成為發展經濟學家、金融專家與國際機構的口頭禪。共同藍圖已經受到捨棄，現在當紅的是模型選擇。
＊作者為丹尼·羅德里克（Dani Rodrik），哈佛大學甘迺迪政府學院國際政治經濟學教授。研究領域涵蓋全球化、經濟成長與發展，以及政治經濟學。獲頒美國社會科學委員會首屆赫緒曼獎、列昂惕夫經濟思想促進獎。本文選自作者新著《經濟學好厲害：如果沒有誤用的話》（衛城出版）。
