開啟土改「產權體制」的反省與對話:《土地正義》書評導言

作者認為,將責任完全推給「威權國家」或「少數政策制定者、有權者」,也許是個輕快無負擔的做法,但也無法面對體制問題,進而生產更多不正義的緣由。(資料照,取自農村武裝青年臉書)

作者認為,將責任完全推給「威權國家」或「少數政策制定者、有權者」,也許是個輕快無負擔的做法,但也無法面對體制問題,進而生產更多不正義的緣由。(資料照,取自農村武裝青年臉書)

政大教授徐世榮於去年出版《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》一書,中研院人社中心助理廖彥豪、都市改革組織研究員詹竣傑受邀為《台灣社會季刊》撰寫書評,並由羅格斯大學地理學博士生洪偉傑做書評導言,風傳媒即日起連續上刊。

本系列兩篇關於徐世榮教授《土地正義》的書評,緣起於廖彥豪受邀評論此書,廖再邀請詹竣傑跟我一同貢獻評論,希望從不同的視角,對這本受台灣學界與社運圈矚目──特別是土地與空間相關社群──但卻不無爭議的大眾書寫,檢視其內容及對相關議題的影響。三人協議分工後,由廖評論徐書上篇的土地改革再檢討,並提出徐書內容之勘誤表,詹評論下篇關於當前土地徵收爭議的反省,我則為兩篇評論撰寫導言,簡介兩篇書評作為閱讀指南,並提出整合兩篇文章的觀點。

這兩篇書評看似分工清楚地將《土地正義》一書拆成上篇與下篇進行評論,但是不管是《土地正義》本身,或是這兩篇書評,都不是分割清楚的「歷史」與「當下」兩部。徐將「國家-社會」關係的過去與現在相連,指出一個具高度宰制力的政權,從戰後延續至今,恣意剝奪弱勢人民的土地。廖與詹的書評同意台灣的土地議題具有歷史的延續性,但是不同意「威權體制」是貫穿其中的邏輯。兩人分別從制度改革史的文獻考據以及運動改革的參與經驗指出,儘管土改的歷史確實型塑了台灣當前的土地問題,但是不論是從權力關係的分析,或是從人與土地的關係,都不是徐所主張的(威權)國家宰制(弱勢)人民、人民對土地/家園的情感被貪婪的政權所傷害、轉化為少數菁英壟斷的土地資本。

針對簡化的「黨國一體」與「威權國家」,廖拆解土改推動過程中,「黨」與「政」、「中央」與「地方(省、縣市)」、「行政」與「立法」等不同行動者的角色,並指出人民──徐所稱可憐的地主──如何參與到政策的形構過程中。廖並未否定「弱勢人民」的存在,但是關於誰是弱勢人民、誰讓弱勢人民成為不同政策行動者協商後的犧牲對象,廖藉由分析共有地徵收的決策過程,描繪出一個更清楚的圖像,並指出徐的「最小抵抗原則」說,不能只追究政府與技術官僚的責任,而忽視本省地主菁英的共謀角色。而詹則從過去數年來參與住宅與都市計劃改革運動的經驗,試圖描繪社會運動、改革倡議實際遭遇的困境與背後的權力僵局。為什麼高房價、都更與徵收迫遷、容積獎勵與移轉浮濫、工業宅/農舍/農地工廠等土地住宅問題層出不窮?為什麼儘管人民對此深惡痛絕已久,但是問題卻沒有好轉的跡象?詹認為,原因不是因為我們罵國家罵的不夠兇,所以霸佔國家機器的政商聯盟可以繼續胡作非為,而是人民也顧慮改革是否會讓他們的產權夢、都更夢破滅,因而消極保留,或是積極反對。廖與詹對權力關係的分析,共同回應了當前社會運動與制度改革的困境:持續複製「譴責國家暴力、有權有勢者貪污勾結炒地」的這套論述,以及這種手指他人的邏輯,究竟在什麼意義上對結構性的改革有效,或者只是不願意承認土地產權共犯集團你我都參了一腳的幌子?

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作者認為,持續複製「譴責國家暴力、有權有勢者貪污勾結炒地」論述,是否只是不願意承認土地產權共犯集團你我都參了一腳的幌子?圖為文林苑工地。(資料照,余志偉攝)

其次,本系列書評也對訴諸「基於產權」的家園情感提出直接的質疑。廖質疑徐所主張的「家園情感」存在的普遍性。廖引用既有研究中地主對土改的評價(包括徐過去的研究),主張增值獲利不均造成的相對剝奪感,恐怕比起家園情感更能解釋多數地主對土改的不滿。廖更進一步針對徐「解除三七五租約」的主張,質疑徐所捍衛的土地情感,弔詭地建基於所有權體制之上,既非土地使用者(佃農)與土地相依存的情感,更不是土地之於社會的政策意涵(如糧食政策與農業發展)。廖認為,徐所批判的土地掠奪,正是建立在產權優先性之上,透過土地利益歸私的分配體制與政治參與機制,鞏固了當下的產權體制,並且轉化了人與土地的關係。詹則是舉近期反對社會住宅的鄰避(NIMBY)運動為例,指出產權至上論與家園情感的結合,使得公共政策難以被討論。詹認為,這個「產權-家園」論述的核心問題在於,以家園情感動員社會中的個體對於失去家園的恐懼,一方面強化了以所有權為邊界的土地社會關係(有產權才有人權),使人們退縮到當下產權體制中的位置,拒絕正視土地不正義的根源與改革的必要性。另一方面也使個體更加分散化,甚至我們可以在都更與徵收議題中,看到家族成員產生糾紛,即使「家」的情感都被分化。對此,廖與詹的書評都對徐落入產權至上的陷阱有相當大的批評,即使國家在很多意義上並沒有反應社會性的需求,而需要被挑戰與批判,但是在什麼意義上,透過標靶國家以鞏固「產權-家園」論述,是一個真正進步的改革方向?

廖與詹的文章,雖然並未提供一個按部就班就可達成的改革/運動教戰守則,但是這兩篇對於徐書的反響,應可開啟我們對當下困境的重新理解。具體來說,了解土改推動過程中,黨政體系推動土改的目的與政治意志、地主菁英如何透過民意代表體系影響省府與行政院的草案擬定、真正弱勢的共有地小地主如何在協商過程中被犧牲,是否有可能幫助我們思考如何突破當下制度改革的困境?不管是關於都市更新與容積管制、農地管制與農舍問題、閒置房地釋出(農地、工業區、以及城市空餘屋)、違章建築、房產稅制的改革等各種土地/空間議題,其中的關係人、利益團體、政府角色為何?面對潛在的改革方案,各方的顧慮與考量是什麼?誰是最弱勢、最可能被邊緣化、被犧牲的群體?當下的土地產權結構固然可以被批判地理解為一個共謀得利的體系,但另一方面,當一般大眾問為什麼房價如此高、換屋多麼不容易、公共設施不足、環境污染與空間使用不均時,這個土地產權體系確實也使生活在其中的人們共同受害。除了家園論述,運動者是否有其他的動員策略鼓勵人們走出產權框架、探索異質群體中建構共同想像的可能?

最後,關於徐提出土地議題也需要「轉型正義」的看法,個人認為是具啟發性的提議。然而,從其他國家的經驗中,轉型正義最困難的部份,往往不是對顯而易見的戰犯判刑。最難的,是發現那些長久以來與我們一同生活的最親近的家人、朋友,其實是加害者的共犯。在這種情況下,當人們揭露真相之後,要如何回到真實生活中與那些最親密的共犯相處、渡過每一天?如果台灣的土地議題也需要納入轉型正義,不管是土地歷史資料的清理與公開、追究體制或個人責任、針對受害者的象徵與實質賠償、以及最重要的──改革不正義的制度,終止不正義的再次發生,這些都需要更多的社會溝通,以及不同個人、群體對自身在不義體制中的獲利與共謀進行反省,探討如何修正當下的體制,辯論、探討社群的未來。將責任完全推給「威權國家」或「少數政策制定者、有權者」,也許是個輕快無負擔的做法,但也無法面對體制問題,進而生產更多不正義的緣由。

《土地正義》一書反映的是台灣社會對當前土地問題及其歷史成因的典型理解,詹與廖的書評所提出的批判也許尖銳,但是我們希望這是開啟對話與具建設性辯論的起點,目的是反省、改革當下的產權體制,而非對歷史的拍板定案。

*作者為羅格斯大學地理學博士生。

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