暨全台大停電和世大運之後，近來討論度最高的議題就莫過於賴清德走馬上任擔任行政院長一事。事實上，由於林全內閣一路走來爭議不斷，因此更換閣揆的傳言一直不絕於耳，其中，賴清德就是最頻繁被提及的名字。不過相對於外界的力拱聲浪，針對接任閣揆，賴本人的態度顯然就保守許多，早先即以台南市政為理由駁斥接任閣揆的傳言，並且在七月時駁斥媒體報導陳菊和邱義仁說服賴點頭在九月接掌閣揆，強調這些傳言是「錯誤的報導，劇情都是編出來的，從來沒有綠營大老勸進」。對比於近日驟然上任，符合當時媒體報導，以及在記者會上唯獨點名陳菊，表達感謝，可以說是相當特別。因此這也引起筆者對賴清德接任閣揆事件的注意，以下本文便將逐步針對賴清德接任閣揆的主觀動機、客觀情勢、拍板過程、未來可能面對的困境和所透露的政治信息進行分析。
一、賴清德的大位野心
賴清德的名字之所以在閣揆人選中不斷被提及，最主要的原因，除了個人資歷外，更重要的原因就是賴清德長期以來的政治野心，也就是想要更上一層樓，角逐總統的野心。事實上，早在2012年蔡英文為總統大選失敗辭職時，當時就有風聲傳出，賴有意競選黨主席，宛如走2008年時蔡英文的路線，先攻黨主席，進而在攻總統。而無論傳言是否為真，從此來看，最起碼也可以推測民進黨內對賴的期許決不僅止於地方首長。
因此有鑒於賴個人的政治野心，在台南市長即將任滿前，就必然會規畫挑選晉升管道，以助其日後的政治生涯，所以除了閣揆之外，新北市長、台北市長、總統府秘書長、國安會秘書長等等職務，都曾浮出檯面，成為賴的上位選項。不過最終，賴仍選擇出任閣揆作為個人政治生涯的新篇章。其中，當然有許多值得本文深入探討之處。
二、蔡英文提早跛腳
賴清德作為民進黨中生代的政治明星，時常被外界視為是蔡英文的接班人、綠營儲君，類似於朱立倫在馬時代後期的地位。不過與朱當時不同的是，由於蔡英文出乎意料地提前跛腳，因此本該在2020後被討論的「誰是接班人」大戲，提前在民進黨上演。而綠營當前談的也不僅是「接班」問題，更有「逼宮」聲浪出現，可見蔡跌的不僅快，且非常之重。「逼宮」的猜測，更在賴清德於6月時提出「親中愛台」時，達到高峰，因為就臺灣的政治傳統以及兩岸關係、統獨議題在國內政治的重要性來看，會主動提出「兩岸論述」的政治人物，大抵都是對總統大位有挑戰企圖之人。
也由於此，蔡英文對此這些來自黨內的訊號也必然有所警覺和回應，因此也可以看到，賴清德提出「親中愛台」後的一個月，賴不僅不再著墨兩岸論述，美麗島電子報更傳出賴即將接任閣揆的風聲，明確指出賴會在今年九月或明年二月北上組閣，與近日媒體指出賴是在七月就同意接任閣揆的報導不謀而合，可見蔡賴之間確實是在七月就達成默契。而最早披露賴將在九月接任閣揆的媒體，在賴宣布接任之後發出的新聞指出，賴之所以同意接任閣揆的原因在於民進黨高層認為必須要組戰鬥內閣才能因應中央施政和2018及2020的大選。然而事實上，雖然這次已經上綱到換了閣揆的程度，不過內閣成員卻大底留任，即使小有變動，成員也大抵是舊有班底。也就是說，從此來看，此次更換閣揆就並非是為了因應施政，因為若是以因應中央施政作為考量，那閣員必然會大幅更換。所以說，此次更換閣揆的主要原因就更可能是後兩者，也就是因應選舉。
由於賴清德並非黨主席、總統或是綠營共主，所以並不會擔負選舉失利的主要責任，因此如果假設此次內閣變動最主要的原因在於因應選舉，那從這個思考點就可以很明確明白，蔡英文在這其中所扮演的角色。也就是說，賴清德擔任閣揆更可能是出自於蔡的意思，而非賴，因為蔡的獲利明顯大於賴許多。事實上，根據媒體報導，蔡英文在被問是否被新潮流綁架時，反而回應說「怎麼不說是我綁架新潮流」。從這個觀點來看，由於蔡自身民調崩盤，可能危及2018大選，而如果2018失利，那相當可能就會重現陳水扁當年的歷史，受到黨內派系箝制，被迫辭去黨主席，進而成為真正在黨內外都跛腳的總統，甚至無法在2020競選連任。所以蔡英文請賴清德擔任閣揆，事實上就在於讓賴清德和新潮流一同來負擔2018的選舉成敗，避免到時選舉不利而受到這黨內最大派系的反撲，屆時讓賴清德有本錢在2020就取自己而代之。因此也就不用意外，為何居於副閣揆之尊，屬新潮流的林錫耀，在改組之後，會擔任民進黨智庫副董事長，以及與英派的陳明文共掌選對會，被媒體視為是明年選戰的操盤手。結合日前陳明文單獨執掌選對會，卻遭受到各方質疑，即可以看出蔡英文在選舉布局上對新潮流的讓步。也就是說，蔡英文之所以讓賴清德接任閣揆，最主要的原因就在於確保自己在2020連任時不會受到黨內挑戰。
三、進退兩難的抉擇
或許看到這邊，讀者不經會問，雖然蔡英文在選對會人事和選舉布局上對新潮流讓步，但如果賴清德有大位野心，那又為何會甘願順蔡英文之意，接任吃力不討好的行政院長呢？事實上，這即根源至賴清德本身進退維谷的處境。
首先，若假定賴清德有大位野心，就當前政治條件來看，賴首先面對到的問題就是要在2020還是2024挑戰大位。就前者而言，如果賴打算在2020就角逐大位，那麼他就不太可能在2018參選，否則就任不到一年就要辭職，絕對會嚴重傷及政治信用；並且，賴也不太可能擔當閣揆，因為作為被總統任命的閣揆要與現任總統競逐黨內提名，也會嚴重打擊全黨形象和團結。不過總地來說，雖然蔡英文民意瀕臨崩盤，但除非蔡真正自願放棄競選連任，否則賴即使在黨內挑戰成功，也會背上極大罵名，造成綠營分裂，使得賴難以勝選，更不用提挑戰失敗，將完全斷送政治生涯的後果。
所以說，對於賴來說，選擇在2024競選總統絕對會是較好的選擇。那麼進一步的問題就來了，如果賴要在2024投入大選，由於在其卸任台南市長之後尚有6年時間，如果賴無法在期間取得一定高度的位置，就相當可能失去其政治明星光環，無法挑戰大位。此外，不同於朱立倫在國民黨內，並無同世代的對手，賴身後，就目前來看，已經有林佳龍和鄭文燦兩人虎視眈眈2024總統大位。而由於賴到2024時，即屆齡65歲，林、鄭兩人到時分別則為60歲和57歲。也就是說，現在的壯年優勢，到時則會變成老年劣勢，尤其是必須說服選民要支持一位競選連任69歲、卸任73歲的總統。再加上林、鄭兩人不若賴般，必須卸下市長之職，而還有一任的戰略空間可以運用。因此總總原因，就可以理解賴清德雖然現在表面風光，但實際上已陷入舉步維艱，一不小心就全盤皆輸的困境。
而對賴來說，相對於挑戰台北市長，或是擔當國安會和總統府秘書長，閣揆和新北市長就會是較好的選擇，因為前者具有高度和自主性，後者則難度較低。不過事實上，挑戰新北市長和擔當閣揆也有各自的風險存在，前者顯然易見，存有敗選機率；後者則存有「魔咒」，民選之後並沒有擔任過行政院長的政治人物得以此為跳板挑戰大位成功。最終，在這盤棋中，賴清德選擇以擔任行政院長作為下一步。
四、趕鴨上架的接任
賴清德接任行政院長，雖然在外界傳言已久，並非驚喜，且承如前述，事後諸葛來看，林下賴上的決定大致在今年七月底定。不過有趣的，在9月4日正式對外公開前，其實總統府曾經在8月31日駁斥媒體在8月30日的傳言，表示「目前團隊沒有這樣的計畫，各種穿鑿附會的臆測與報導，沒有意義也不必要…現在前瞻基礎建設預算剛獲得國會通過，行政團隊也正要加緊腳步全力衝刺各項建設的進行」；賴清德自己也在同日說「目前是颱風季節，有登革熱威脅和重大建設要推動，台南市長任期到明年，因此目前沒有其他考量，全心全力投入市政工作。」；行政院發言人徐國勇還亦表示「無此計畫和訊息，希望不要再有這種揣測來干擾行政院政務的進行」；關係人陳菊亦在31日被媒體問到時表示「總統府已再度澄清，沒有這回事」；最後該親綠媒體的獨家報導也被撤下。從此來看，可以很清楚發現，8/31時，總統府、行政院、賴清德和陳菊基本都使用強烈或明確的用詞來表達賴不會在9月接任閣揆。然而事隔五天之後，賴卻走馬上任，因而導致外界有指責公然說謊的聲浪。而這樣的批評，如果說，在8月31日時就確定賴將在9月4日公開接任閣揆，事實上綠營是可以用較為模糊的話語來減少各界對此的負面觀感，賴本人也不太可能說出目前將全心全力投入市政工作這種話，強化「做好坐滿」的負面印象。況且，閣揆更換這麼重大的事情，尤其距離僅五天，基本上也不太可能因為見光而改弦易轍。所以說，筆者是相當程度認為林下賴上的決定在8月31日時尚未拍板定案。
此外，根據媒體在七月的報導，事實上除了九月這個選項，亦提到二月上任的可能。而九月跟二月，都正事逢立院開議。也就是說，之所以選擇在九月或二月上任，就是為了避免在會期中更動閣揆。從這個觀點來看，雖然賴是在9月9日就上任，並未太晚，然而由於林全內閣已將107年度的總預算提交立院。因此在閣揆更換後，賴必須舉行臨時院會，先撤回已送交國會的總預算案，重新編列調整後，經行政院會通過，再送立院。所以說，雖然只差8天，看似差異不大，但若賴在9月1日上任，就能免去繁複的過程，如此也才比較符合在九月更換閣揆的初始意義，因為就目前來看，賴並沒有一定要在9月9日才上任的理由。所以此點理由亦是筆者認為8月31日時林下賴上尚未拍板定案的原因。
另一方面，從內閣名單的變動也可以看出如此端倪。因為基本上，除了賴清德換成林全外，閣員基本未有變動，多數留任，僅是在內部相互調動職位，甚至留任媒體指稱的五大民怨閣員。對於一個重量級的閣揆來說，新官上任，閣員變動卻如此之少，可以說是一件相當詭譎的現象。並且，許多本不願意留在賴內閣的閣員，更是在蔡英文勸說之下，同意留任。從這兩點來看，就可以合理推測，賴清德基本上對閣員變動毫無置喙，而除了蔡英文強勢操作的解釋外，更可能的原因，自然是因為林下賴上的拍板過於倉促，蔡賴之間無法就閣員變動做出規劃和尋才，因此暫時以留任為主，之後再作調整。
雖然筆者從綠營言行、立院審議和閣員名單推測林下賴上的拍板是在8月31日之後，且相當倉卒。不過必須承認，此種解釋必須待時日來加以驗證，而在證明之前，任何假設都僅是推測。不過若根據筆者的假設，拍板相當倉促，那麼讀者便會好奇，為何倉促？可能的原因有許多，不過承如前述媒體報導，由於賴組成的是選舉內閣，也就是為因應選舉才找賴來擔任閣揆。因此倉促拍板的原因就相當可能涉及選舉考量。
此外，由於拍板者僅可能是蔡英文本人或其小範圍決策圈，因此若從拍板者的角度來思考，為何要倉促讓賴來接手內閣？那必然要假定這樣的決策是會對拍板者有利。那賴在9月接手內閣對決策者會有利嗎？如同前述，蔡英文之所以讓賴接手內閣的其中一個可能原因，就在於綁架新潮流分擔2018的選舉成敗，並藉此讓賴不可能在2020挑戰自己。所以說，如果像媒體報導一樣，有9月和2月兩個接任選項。前者事實上是對蔡有利的，因為2017年9月距離2018年底的選舉有近三個立院會期，所以中央政府施政的好壞，賴院長責無旁貸；而如果賴直到2018年2月才接任，那由於距年底選舉不滿兩個會期，因此中央政府施政好壞所影響選舉結果的政治責任，更大可能是會由蔡英文而非賴清德所擔負。從此來看，就可以想像所謂的倉促，更可能是對賴清德而言，並非蔡英文。當然，筆者也必須負責任地重申，這僅是筆者以理性邏輯進行的個人推測，並無任何實據可以證明上述假設，合理與否，就憑各位讀者自行判斷。
五、可預期的四大困境
雖然說賴清德處於的政治困境，迫使賴必須作出抉擇，選擇閣揆作為個人生涯下一步，不過就如同前述，行政院長一職對於賴清德來說，亦存有許多風險。
首先，從客觀條件來看。最顯而易見的風險當然就是民選以來還沒有擔任過閣揆的人挑戰總統成功，且平均來看，行政院長壽命極短，17年內換了13位，平均僅一年多，即使任職最長如游錫堃，亦僅約三年而已。所以對於賴來說，是很難僅憑藉行政院長一職上位總統，因為目前距2024年還有近7年光陰。
其次，從個人特質來看。賴清德長期被外界視為作風較為強悍、不易妥協、原則性強的政治人物，擔任行政院長則必須廣泛跟府會互動、溝通，而且賴不僅需要面對到國民黨立委的監督，亦需要撫平民進黨籍立委，尤其是在林全末期時，有許多民進黨立委就對行政院少和立院事先溝通、協調，多有抱怨。甚至，由於賴清德的閣員多非自己所挑選，因此賴除了要對付立院外，亦要與閣員進行溝通、培養默契。雖然說賴本身做過立委和地方首長，不過質詢者和被質詢者、地方和中央當然有所不同。此外，與媒體互動對於賴來說也將是挑戰，由於賴具有儲君地位，因此一舉一動都將遠勝於林全，必然是媒體焦點。並且，由於賴個性較為強硬，在台南市府曾有當面嗆記者的經驗，對媒體來說話題性絕對勝過於個性較為內斂的蔡英文。因此與立院、閣員和媒體的人和關係，對於賴來說絕對是前所未有的挑戰。
第三，從黨內因素來看。如今的民進黨派系大致可以約略三分，實力最強的新潮流、由游錫堃、林佳龍領導的正國會，以及蔡英文的英派。其中，蔡的英派除了少數親信外，許多事實上是來自於收編非屬新潮流和正國會的游離人士，具有西瓜派特質，因此整體而言，相對於新潮流、正國會，英派作為一個派系仍不成氣候，僅能仰賴蔡英文總統一職所帶來的餘威。賴清德雖屬於民進黨內最大派系新潮流，不過這並不意味黨內對賴接任閣揆會沒有任何聲音，尤其是那些不滿新潮流、或是亦有野心挑戰2024大位的人。因此就不難怪，有傳言指出林佳龍並不支持賴組閣，還引來林陣營特別澄清，可見傳言具一定可信度。因為對於像林佳龍這類有機會挑戰2024大位的人來說，賴清德接任閣揆，就表示蔡賴結盟，如同蘇煥智所說，兩人結成命運共同體，並不利於自身爭取上位。因此在未來，可以預想的是，出自於爭奪2024黨內提名總統參選人的野心，賴清德亦可能會在閣揆任期受到黨內同志的箝制，甚至是攻擊，以削弱賴挑戰2024的政治資本。
最後，從憲政運作來看，雖然說根據憲法，我國是雙首長制，總統和行政院長在其職掌內各自為最高行政首長，行政院長並非總統的下屬。而大法官釋字419、613和627等號亦對總統和行政院長的行政權範圍進行闡釋，將總統行政權限於國安、外交和國防。然從實際來看，蔡總統在其任內卻時常逾越憲法分際，有侵害行政院長憲法職權之傾向。舉例來說，根據媒體報導，蔡總統曾在民進黨中常會開會前，聽取中常委關於托育中心的建議後，當場要求行政院副院長林錫耀盤點法令問題；蔡總統亦曾在5月底時曾要求各部會首長應為前瞻計畫辯護。而托育中心或為前瞻計畫辯護顯然並非國安、外交和國防事務，行政院副院長和各部會首長在法律上也並非總統的下屬、幕僚。雖然說這樣的行政指揮或許符合我國人民對政府運作之期待，這種情形也並非獨蔡總統所有。不過蔡總統在任職一年多以降，確實對於行政部門和行政院長表現出極大的掌控慾望，因此有學者便認為蔡英文與林全之間是主從關係，蔡是董事長、林是CEO；媒體和立委亦有諷刺林全將院長作小成執行長。從此來看，當一位性格強烈，在拒絕進議會、南鐵東移案中表現出不善溝通妥協個性的院長，遇到一位自詡最會溝通卻從不承認錯誤，對行政機關展現極強控制欲望的總統時，會碰出什麼樣的火花呢？
此外，除了蔡賴兩人的個性外，賴與林全最大的不同就在於，賴是依靠民意和選舉獲得權力的政治人物，與林全倚靠蔡英文並不相同，尤其是若賴以挑戰2024作為志業的話，絕對會較林全更為重視輿論風向。通常來說，具選舉經歷、民意基礎的行政院長，相較於行政官僚或學者，能較快因應民意變化而具體施政。因此對於一位需要競選連任的總統來說，可以說是相當有利。然而遺憾的是，如果這位行政院長，往後亦有選舉考量的話，那這項優點，同時也會是缺點。具體來說，由於兩者都有選舉壓力，因此在兩者針對某一政策有歧見時，雙方都有拒絕向對方讓步的理由。這即由於雙方休戚與共，賴清德做不好，蔡英文責無旁貸；反之，若蔡英文下指導棋，賴也必須概括承受決策責任。所以說，當面臨到爭議政策時，若雙方有所歧見而爭執不下，相當可能會因此產生在被譏為執行長的林全時代不存在的府會衝突。接著又會發生相當有趣的事情，那就是閣員到底要聽憲法上級的行政院長，還是民選總統呢？蔡的大政委們會不會繼續讓賴的閣員當小部長？諸如種種，都為英賴體制的前景鋪上陰霾。
六、接手閣揆所透露的三大訊息
首先，承如前述，由於閣揆平均壽命不長，如果賴有心挑戰2024總統大位，那麼距今近7年的時間，很難僅依靠閣揆來填補。另一方面，在今年擔任閣揆之後，由於任期關係，亦不太可能在2018和2022挑戰地方選舉，前者準備時間過短，後者則因選上不到一年就必須展開總統競選，可以說百害而無一利。而對賴來說，擔任閣揆之後，若不想因職位空窗期而斷送挑戰大位之機會，那就只有在2020搭檔蔡英文，競選副總統一職。這就是賴清德在2017年9月接任閣揆所透露的第一個訊息：2020將會是蔡賴配。
其次，如同本文前述，賴清德除了接任閣揆以外，事實上亦有挑戰新北市長的選項，且筆者認為，擔任新北市長絕對比閣揆來得有戰略彈性，且風險較低。除此之外，新北市的400萬人口也將會是賴取得2024勝選的關鍵，尤其是過往賴的獨派色彩，可能導致其在北部票源較小的情況下。不過若如同筆者所分析，擔任新北市長的優點大於閣揆，那為何賴最後卻選擇擔任閣揆？其中最主要的原因就在於，要擔任新北市長必須經過選舉，也就是說，雖然新北市長這個選項的報酬比較高，但風險也更大。而如果從此點推論，那賴擔任閣揆所透露的第二個訊息就在於：賴自身評估拿不下新北，或是勝負在微小之間。而如果作為新北市長假想民調最高的賴清德，都評估難以攻下新北，那麼其餘如吳秉叡、徐國勇這種負面形象纏身、非政治明星的人選，就更難取勝。也就是說，從賴接閣揆，可以看出國民黨目前在新北贏面較大。
最後，亦是本文總結。事實上，從本文的分析中，可以明確看出，賴在主客觀因素上，無論是賴自身的年齡、與蔡英文的矛盾、閣揆和副總統魔咒等等因素，皆不利於其挑戰總統大位，因此筆者並不看好賴未來的政治生涯。也就是說，從賴在今年接任閣揆，往後相當可能搭檔競選副總統的情況來看，筆者認為賴並無法在2024出線代表民進黨競選總統。如果說以目前情勢來評估2024民進黨挑戰大位的人選，筆者更傾向於鄭文燦，不僅由於前述所提的原因外，更重要的原因就是鄭文燦在意識光譜上，相較於林佳龍和賴清德，更趨近於中間，這在過去的總統大選中都是決勝的關鍵因素；而在年齡上亦較林、賴兩人有優勢，尤其是賴；在與林競爭時，派系上屬於黨內最大派系新潮流，且林人緣在黨內一向不佳。總地來說，賴清德接任閣揆並不只是單一事件，而將會影響未來行政運作、民進黨派系競爭和2024總統人選。
*作者為台大政研所碩士
