范建得觀點:走過川普震盪,我們也相信氣候政策能讓臺灣更偉大嗎?

作者期盼,台灣也能有一個像法國總統馬克宏一樣,能榮耀地球,並讓台灣感受偉大的氣候政策。(資料照,AP)

作者期盼,台灣也能有一個像法國總統馬克宏一樣,能榮耀地球,並讓台灣感受偉大的氣候政策。(資料照,AP)

幾億年來,地球以母親大地之姿,默默孕育出延綿至今的生態,而人類引以為傲的文明,迄今仍以對母親大地的掠奪為主,雖然經過反省,我們開始強調永續的理念,然則根植於科技主義的自信,蟄伏於資本主義的市場原則,這種掠奪持續,並已經觸及人類生存的底線,剝奪了後代子孫的存在條件。其中最為核心的問題,正是人類開啓大量使用化石燃料之工業革命後的人為大規模排碳。經過了政府間氣候變遷小組(Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC)的嚴謹論證,以及在1992年的全球公私部門協力,以聯合國為名的聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change; UNFCCC)正式通過,並成為表彰同年里約宣言(Rio Declaration on Environment and Development)的最大成就。從1997年12月京都議定書通過以來,舉世焦點均放在減緩(mitigation)排碳的壓力,導致該議定書遲致2005年2月16日才達到一般所謂「不少於55個締約方」、「締約方排碳量達1990年的55%」的雙門檻後生效。然而,直至京都議定書已邁入迄未生效的第二階段,美國卻始終拒不簽署,20年過去了,對於全球寄以厚望的巴黎協定,川普再次說:「No!」

川普Vs.馬克洪

一如預期,川普在6月1日正式宣布美國退出巴黎協定(Paris Agreement),另一方面,中國與歐洲則聯手提早一天宣布將積極落實巴黎協定目標;以及隨之而來的全球各界撻伐,以及對巴黎協定之未來的檢討。其實,回溯至5月中下旬,UNFCCC於波昂召開的第46屆附屬工作會議(SB46)期間,大幅縮小的而低調的美國代表團(從去年的44人到今年的16人),以及貫穿整個會期的UNFCCC袐書處預算討論(原訂2018年的預算分配為中國7.7%、德國6.2%、日本9.4%、英國4.3%、美國21.4%),幾乎已經確定了美國的退出。

其實,這種場景依稀相似,美國,只不過重複他們在京都議定書通過前後的再一次大國博奕而已。重點是,此刻法國的新生代總統馬克洪(Emmanuel Macron )說出了有別於以往的一句話:「讓地球再次偉大!」(Make our planet great again!)相較於美國的孤立主義、歐洲的道德主義、日本的功利主義、中國的欲迎還拒,馬克洪走出的是更宏觀、更契合E世代人文、生態、永續觀點的視野,所以他搏得了「地球總統」的美譽。6月9日,這位年輕的總統,一方面帶領著他的年輕政黨挑戰過半的國會席位,一方面則啓動了一個創新、挑戰川普,更在㩴取(矽谷)專家睛睞的網站:Make Our Planet Great Again website。這是繼馬克洪在6月1日公開邀請美國環保人士及「負責任的公民」(responsible citizens)前往法國工作後,他進一步呼籲全球有志一同的科學家,前往法國合作。

在網站的開頭,馬克洪指出:「我們的工作:協助您前來和我們一起為共同的挑戰而努力。這是我們古老的承諾:法國總是率先投入人權促進者,而且也總會在我們的共同歷史中留下印記。什麼是我們的新挑戰?氣候變遷。」他甚至針對目前深受川普移民政策之苦的矽谷外來專家招手,承諾為他們營造一個良好的工作及生活甚至移民環境。

抓住全球關懷的氣候議題,走進全球共享的地球永續價值觀,以承諾提供協力追求共同永續未來之條件,讓大家一起凝聚超越國界及區域的能量;而且是起自法國。相對於其他主流國家政治人物的罵聲不斷,馬克洪帶給已超過20歲的UNFCCC,一個全新而強調分享以及共同承擔,來讓地球更偉大的願景。

川普效應持續震盪

然則,即便馬克洪帶來了不同的希望,但是面臨川普已經在2018年的預算中大砍氣候行動相關預算,這可能導致綠色氣候基金及綠色融資機制的短缺20億美金、公約祕書處短少20%的經費、最低度發展中國家失去美國的奧援。若再加上其重啓化石燃料、終止清潔能源計劃(Clean Power Plan)這都將危害巴黎協定的未來。面對這些變局,許多人又再次問到,臺灣該如何自處呢?

在去年川普當選並立即宣布將退出巴黎協定後,筆者嘗在2016年11月21日在「范建得觀點:臺灣必須以積極的態度面對川普效應下的巴黎協定」文中表示:「跟上巴黎協定的腳步,將是台灣不可逆的無悔道路」,如今,綜合公約及主要締約方的發展,以及川普的實際作為,淺見以為,臺灣除了消極的跟上,更應該從齊柏林先生生前嘗試留給我們;從國際看到臺灣的美麗與哀愁,效法馬克洪,伸出我們的手,讓臺灣的氣候政策也能融入讓地球更偉大的氣候行動!

20年難解的美國結:to be or not to be!

早在1997年,美國在UNFCCC的京都回合的澈夜談判通過了美國芝加哥經濟學者擬議的京都議定書後,隨即在參議院,以95比0通過柏德-海格爾決議案(Byrd-Hagel Resolution of 1997),指出美國將不會簽署未將大型新興經濟體(emerging economies),即中、印、巴西、南非、墨西哥、南韓納入規範架構的國際氣候協議。此時,京都議定書是具條約法効力的協定,故美國係經由國會來表達其「欠缺公平(fairness)」之意,如今巴黎協定對於美國而言,不論減碳目標、出資義務,均非強制性規定,加上195個締約方簽署(sign)了協定,其中並已經有147個締約方正式予以批准(ratify),只要美國不退出,將讓全球減碳的涵蓋從京都議定的14%大符提高到97%。所以,若20年前的美國主張,是在於減碳責任分配的公平性,那麼現在應該理由不備了。 

美國的公平Vs.地球的代價

所謂的公平(fairness),在國際法的角度來觀察,主要包括了所謂的法律正當性(legitimacy)及正義(justice),而在經過巴黎協定本諸全球共識(consent)、科學證據、及透明的程序所型塑的規範結構下,我們實在難以理解川普的不公平究係何指?是以哈佛學者Robert Starvin說的是對的;這或許只是川普一連串兌現其競選政見所導致的「政治障礙」(By Robert N. Stavins, Snapshot Foreign 'Affairs, June 5)。

就此,美國麻省理工學院校長L. Rafael Reif特別於6月2日行文全體校友,指陳氣候變遷是科學的共識(scientific consensus),且不論在時間或空間上,全球暖化都不是個遙遠的問題,所以他說:「我相信,吾等均有挺身而出,投入對抗及調適氣候變遷之共同行為的責任。」(I believe all of us have a responsibility to stand up for concerted global action to combat and adapt to climate change.)此外,他更呼籲:「我期許所有的美國人,應本諸服務國家及世界,持續在追求無碳的未來上保持領先。」(I hope that the people of the United States will — as a matter of service to the nation and the world — continue to take the lead in pursuing a carbon-free future.)至於科學界的反應,更可見諸在Narure以How scientists reacted to the US leaving the Paris climate agreement (Nature doi:10.1038/nature.2017.22098)為題的報導,作者Jeff Tollefson & Quirin Schiermeier綜整了世界不同領域的頂尖科學家意見,不論從對地球、公約、美國及企業之傷害,或對照全球在對抗暖化,尤其在再生能源及綠色就業上之發展,都可以看到川普決策的不智。但是,這些都是理性前提下的專業討論,當政治之決定受制於4年後連任之算計時,這些提醒都將罔然!

公民的美國Vs.川普的美國

不過,美國畢竟是一個高度民主化,且民間環境永續意識強大的社會。就在川普傷了世人的心之後,美國前紐約市長Mike Bloomberg以彭博慈善(機構) (Bloomberg Philanthropies)為名,向聯合國祕書長及UNFCCC執行祕書遞交了一份書函,提出了「美國的誓言」(America's Pledge);其中他強調,美國的氣候行動是城市、州、企業、公民社會的整合作為,聯邦政府的角色僅在於協調與支持,故此,彭博慈善願代表美國的次國家(Subnational)及非政府(non-state)氣候行動參與者(actors),誓言自行整合力量,加倍投入減碳作為,以達成美國原先提出的國家自定減碳目標(National Determined Contribution; NDC)。他並以聯合國秘書長特任城市及氣候變遷特使(United Nations Secretary-General’s Special Envoy for Cities and Climate Change)的身份表示,未來幾個月,他將統合美國次國家(Subnational)及非政府(non-state)部分的行動,提出美國誓言的量化指標,並透過倡議(initiatives)及他將全力的在資金上給予支持,作為平行於聯邦政府的美國減碳承諾。

目前依據Rhodium Group的分析,川普行政杯葛下的減碳成效,將從原先歐巴馬提出的於2025年低於2005年的26-28% ,可能降低至15-19%,而這個缺口被英國廣播公司(BBC)認為,將導致地球在2100年升溫攝氏3.6度,弱化現階段巴黎協定透過落實各方承諾下的3.3度,更拉大協定理想的2度甚至1.5度差距;而依據IPCC的分析,升溫至攝氏4度,將導致威脅性的極端氣候。

川普效應的反致:更強大的全民減碳成效?

很顯然的,彭博所代表的是美國由基層而起的力量,綜觀前述美國在欠缺積極聯邦政策下便能大幅提升的再生能源及電力發展,川普效應的反致,反而帶動了更大民間力量的投入,不論是目前超過10個州正在形成的結盟、數以百計的城市正在自定目標、公民團體像彭博慈善這樣的出錢出力(目前彭博更表示將向UNFCCC捐贈,補足美國目前已大幅刪減2018年氣候行動相關預算的缺口。)。目前這種作法需要的是進一步導入符合公約及協定的MRV,以落實透明原則,並轉換為巴黎協定的減碳貢獻。當然,在技術上這是困難的!因分散的州、城市、企業,很難有統一的盤查基缐,更不易查核,也因此難以銜接未來巴黎協定的相關運作規則,故此,這些作為,或許只能在道德層面上略為舒緩川普效應的負面衝擊。不過,目前在這些努力中,加州嘗試聯結中國碳交易市場的規劃,則會是最可能透過聯結未來的巴黎協定市場機制,而具體對於全球減碳有所貢獻的作為。

重行檢視多樣的川普效應

具體而言,川普效應包括了許多虚實不一的內容;其一,川普表示要重行議約,但UNFCCC祕書處早在6月1日的聲明中表示不可能因1個締約方之要求而重議。然則,因為依據巴黎協定之規定,因美國還是締約方,所以「成事不足,敗事有餘」似乎成為大家另外的觀注點;例如,亞歷桑納州立大學法律教授波丹斯基(Daniel Bodansky)便有此一說。

其次,許多人並不暸解,川普必須如此做,其實是因法律專家認為,不做切割,川普將欠缺廢棄歐巴馬減碳措施的正當性,進而導致訴訟;以及,巴黎協定未容留變更NDC減碳目標的空間,未積極否認,將衍生履約義務。尤其是川普的法律顧問甚至搬出一個213年的案例法原則(Charming Besty Doctrine, 6 U.S. (2 Cranach) 64 (1804)),要求,「可能時,聯邦政策的解釋不應牴觸國際法。」(...federal policies should be interpreted, when possible, so they don't conflict with international laws.

最後,雖然大部分的媒體都在批評川普,然則在川普決策的最大支柱中,就包含了傳統基金會(Heritage Foundation)對於巴黎協定是應經參議院審議通過之條約之主張,準此,川普是可以在根本上否定歐巴馬將巴黎協定界定為行政協議(Executive Agreement)之說,並將爭點導回國內的憲法爭議,循法制暫停兌現其捐輸30億美元的承諾,也保留修改NDC的機會。(Brett Schaefer, Trump Was Right to Leave the Paris Agreement. Why He Shouldn’t Have Had to Withdraw in the First Place,  The Daily Signal,  comments  (June 08, 2017) )

那麼為何他們要選擇依據協定第28(1)&(2)條之規定,必須在生效日(2016年11月4日)屆滿三年後(2019年11月5日),締約方才可以書面通知提出退出,且在提出後還有1年的(協商)等待期,換言之,理論上必須到2020年11月6日才會最終定案(按,有外國媒體認為是11月4日即可)。試想川普當選的日期是2016年11月9日,上述退出協定的關鍵年,正是川普的連任選舉年。倘若川普能在2019年提出書面通知前,或在提出後最终議定前,找到他所謂的「公平」,他是可以主張在經過重議後,留在巴黎協定已符合美國利益的。

是政治成本還是套利的操作?

一如前揭Robert Starvin所述,川普的決策應是持續兑現選擇政見的政治考慮之一,而以他目前的施政作為,主要在於討好讓他勝出的自領勞工、政治保守勢力,以及弱化對化石燃料的管理,降低傳統能源成本,弱化環保要求、拉回美國企業在地設廠。另一方面,他試圖降低國際減碳承諾及財務負擔,但維持租稅抵免措施給巴黎協定最關切的太陽光電和風電。這種作法看似短視,但若搭配上述民間力量主動填空的作為,川普在大選年前後將手握以聯邦政府統合全美減碳成效,「留在」協定,並成為協定第一個NDC成效檢討年(2020年)的關鍵領袖,實不無可能。而當川普戲劇化的重返協定時,則今天被批評已喪失的美國領袖地位將光榮再現。至於到2020年前如何面對發展中國家的需索、規則書的制定、損害與損失的責任,綠色氣候基金的缺口、去化石燃料導致的中小企業成本壓力都暫時對美國失效,而留給中國和歐洲去承擔;目前,只因川普宣布了退出意願,而似乎全世界都「認為」他已退出了。

審慎看待美國的博奕傳統

其實,美國在過去的國際談判,似乎便一直重複著類似的戲碼;包括國際貨幣制度、京都議定書、蒙特婁議定書、海洋法公約、國際智慧財產權保護等,都可看到類似的進退。實則,在美國的大國博奕空間極大化前提下,學理將美國的談判策略以價值主張或分配型(value-claiming or distributive)及價值創造或綜合型(value-creating or integrative)作為理想的兩極,而美國談判者便可在其中游移。後者通常是在雙方無顯著衝突時所採取的策略;至於前者,則是當雙方立場發生衝突時,會被用來促進目標實現的策略,其中又可區分為攻擊性的主張及防守式的主張,前者是從對方獲取價值;而後者則是避免對方從自己身上取得利益。通常在美國採取價值主張型談判中的攻擊性主張策略時,將會堅持其立場不讓步,而其戰略包括:提出高度開放的需求(opening demand;例如再談判)、隱瞞真正偏好排序的資訊(推女兒女婿模糊化退或不退)、針對對手加以批判(批評中國的詐騙及協定的不公平)、明確地提出威脅(宣布退出)。此外,川普也很明顯的在玩弄價值主張型策略中的貧窮者遊戲(Poor's Game),也就是對於發展中國家所要求無對價(捐資承諾)的讓步行為作出延遲或拒絕,這正是另一種形式的防守性價值主張策略,也是過去美國拒絕簽署巴黎協定的主要策略主張之一。

總之,在憲政體制成熟,凡事堅守依法行政的美國,川普看似衝動的作法其實仍已本諸正當程序所需,且初步看來經得起司法審查(Judicial Review)的經濟、政治及法律評估。         

川普的決策真的會阻礙巴黎協定的推動嗎?

近日Young & Ernst認定美國為次於中印的第三大再生能源投資地。另依據REN21(Renewable Energy Policy Network for the 21st Century)的2017年全球展望報告(Global Status Report in Perspective),2016年美國在再生能源及發電(尤其太陽光電及風電)的投資僅次於中國,而生質柴油及酒精汽油的生產更是世界第一。此外在電力供應上,其再生能源的發展同樣僅次於中國,其中生質能源及地熟發電也是世界第一。準此,我們不能忽視美國一貫藉租稅政策引領科技發展的傳統,而實際上,美國也確實在2018年大刪氣候變遷相關預算之際,保留了對太陽光電和風能的租稅優惠措施(Tax Credits)。故此,這容留了美國可隨時回歸巴黎協定的科技條件。這若加上彭博的出資承諾,川普的退出,對巴黎協定的影響如何,實值得再加觀察。

臺灣需要一個能榮耀地球且讓我們也能感受到偉大的氣候政策

自川普當選到他宣布要退出巴黎協定,我們總是可以聽到臺灣應再想想是否續行推動減碳的聲音。這些都是符合理性(rationality)的檢討,一如美國傳統基金會為川普做的分析,更如他的法律顧問從風險控管提出建議。所以川普的決策絕非躁進,而是有十分清楚的決策目標(兌現選舉支票並扶持特定產業),輔以累積了長期經驗的談判策略。試問臺灣的氣候策略為何?長期以來,我們過度聚焦減碳,且幾乎是由能源政策搭配產業政策來作為減碳政策的主軸。其實按照IPCC所勾勒出的氣候行動藍圖,是以科學為基礎,自氣候變遷的趨勢,瞭解自身環境生態的脆弱度、環境的靱性或回復力(resilience)及空間的機會(spatial opportunity),並據以建構國家調適策略(Adaptation Policy)。相對於此,IPCC並研提方法,聯結全球升溫趨勢與人為排碳行為之關係,並透過公約各締約方配合提供的排碳數據,進行全球盤點,再以控溫(例如巴黎協定的2050至少升溫不超過攝氏2度)目標,回推各締約方承諾減碳之基凖年,由各國提出NDC來接受公約的監督或扶持,希望自控管排放源頭來達成協定減碳目標,並穩定氣候變遷的威脅。所以氣候政策是要兼顧源頭之排碳管理及氣候變遷之因應的。

近年來,隨巴黎協定的通過,減碳的重點目前是放在依據新協定制定的多類規則書(Rule Books)以及取代京都機制的市場/非市場機制,以及對應多元遵約架構(Framework of Various Approach; FVA)的國際可移轉減碳成果(International Transferable Mitigation Outcomes; ITMOs)的設計。以五月剛落幕的SB44為例,目前較多的討論在於非市場機制部分,而規則書則可能因美國的消極態度,恐將重演京都議定書規則書因美國不加入而遲延之現象。

長期以來,我國在節能減碳的主軸上,係以全國能源會議之結論帶動減碳政策(Mitigation Policy),目前也已完成溫室氣體減量與管理法,並將減碳導入法制化。然則在調適部分,連年的風災、水災,似乎並未見政策以氣候政策來對應,而係強調一貫的治水、防災、救難、防疫。在歐巴馬任期內,他的氣候政策下的調適作為,是要求各部會回復一個調適措施規劃命題:當極端氣候導致你所能預估(含備援)之災損的,你的對策是什麼?或許,這是我國目前被批評不知目標何在的前瞻建設計劃可以認真思考的方向。畢竟水資源、食安、防疫、維生基建都是調適的重點,而再生能源的發展,則是減碳的核心。

去年,就在英國脫歐、川普勝選以及全球民主政體掀起一波波的政治素人參政奇蹟後,英國天文學家霍金嘗表示;這是一個最危險的時代,因人民不再信任專業、不再接受菁英。今年,「讓地球更偉大」,卻走出了年青世代很不一樣的格局,這或許也可以解釋,為什麼美國會有10個州、數以百計個城市迅速投入來填補美國聯邦造成的減碳落差,又為何特斯拉、迪士尼都要退出川普的國政顧問團。他們在反映的,正是馬克洪的價值觀-讓地球更偉大。

想一下法國馬克洪的高度、與年輕世代的契合,難道我們不能有一個同樣能榮耀地球且讓我們也能感受到偉大的氣候政策嗎?

*清華大學科技法律研究所教授

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