司改國是會議》總統圈選最高法院法官 許宗力:政治任命跟審判獨立,不會相衝突

司法院提出訴訟制度金字塔化後最高法院法官選任制度改革,在24日的司改國是會議分組會議順利通過,這項方案因賦予總統圈選權,引發外界抨擊「政治任命」。對此,司法院說,全世界沒有任何國家不透過相當的政治任命。長期倡議改革該制度的高等法院法官林孟皇肯定增進終審法院法官民主正當性的方向,但他說,沒有國家只讓總統有圈選權,若是總統提名,則會再經國會審查,否則就是提名由多元委員會決定,總統只是形式任命,非實質圈選。

提出3倍人選給遴選委員會 再提2倍人選由總統圈選

配合推動訴訟制度金字塔化,司法院24日提出終審法院員額及選任程序的改革。司法院主張,選任分3階段,首先由司法院長提出應任名額的3倍人選,交給組成成員包括立法委員、法官、檢察官、律師、學者及公正人士等在內的遴選委員會,其次由委員會選出應任名額的2倍人選,最後再由總統圈選人選。

根據會議錄影,司法院院長許宗力及秘書長呂太郎在提案說明時,花很多時間解釋社會可能對終審法院法官由總統政治任命可能產生的誤解。許宗力說,總統特任的法官仍是終身職,沒有任何人有資格說他們表現好不好,也不會因不合總統的意就被免職,「政治任命跟審判獨立,是不會相衝突的」。

20170414-「總統府司法改革國是會議」第四分組第四次會議,呂太郎。(甘岱民攝)
司法院院長許宗力及秘書長呂太郎(見圖)在提案說明時,花很多時間解釋社會可能對終審法院法官由總統政治任命可能產生的誤解。(資料照,甘岱民攝)

呂太郎也說,總統任命終審法院法官會不會讓政治介入司法,「我們可以感受到社會對此的疑慮」,但目前了解,全世界法治國家的終審法官「幾乎沒有不透過相當的政治任命」,「因為政治代表普遍的民意,有它的高度」,像我國一樣有憲法法院和最高法院的國家,還沒有看到終審法院法官不是政治任命的。

王文玲:贏得總統大選「贏者全拿」,行政、司法「一把抓」

在近3小時的討論中,國際特赦組織台灣總會監事王文玲對總統圈選提出質疑。她說,這樣等於贏得總統大選就「贏者全拿」,從行政到司法「權力一把抓」。

其他委員基本上支持這個改革方向,提出來討論的內容,包括訴訟制度金字塔化是否可行、最高法院法官員額人數、遴選委員組成、特任法官是否仍具終身職、被選任資格、民、刑的庭數等,並沒有質疑總統圈選提名人的設計。

「政治任命」名稱有爭議 影響民眾觀感

但委員們倒是對司法院以「政治任命」說明總統圈選的制度有意見。最高法院院長鄭玉山指出,政治任命原來的意思,是以政黨取向或政治取向任命,而不是說,經總統任命就是政治任命,選任最重要的是「過程公開、透明」,遴選出大家認為最適合的人,最後由總統任命,如果用政治任命來解釋,「大家不會聽得懂」,而且大家想到的都是「政治與司法的關係」。

最高法院法官鄭玉山擔心,他支持「憲法訴願」制度的建立,但使用「裁判違憲審查」這個名詞,最高法院一定會反對。(YouTube截圖).jpg
最高法院院長鄭玉山指出,政治任命原來的意思,是以政黨取向或政治取向任命,而不是說,經總統任命就是政治任命,選任最重要的是「過程公開、透明」。(資料照,取自司法改革國是會議直播)

台中高等行政法院法官張升星建議使用「民主選任」代替「政治任命」。他指出,司法院長的提名是責任政治的表現,第2階段專業團體的遴選是審議民主,總統圈選則是總統用全體國民的總意志增加終審法院的民主正當性。成大政治系教授王金壽附和張的意見,因政治任命這個詞已被「污名化」。但台北律師公會理事長張菊芳說,改名字會「讓外界疑慮更深」,應直接就外界的疑慮釋疑。

不稱「政治任命」 改用「總統確認人選」

司法院版本經稍微修正後,在場18名委員中,除主席林子儀,有16人支持。林子儀還詢問委員,媒體對總統「政治任命」提出疑問時,他要如何說明?副召集人何飛鵬說,媒體要說成「政治任命」,是媒體的決定,分組會議的決定就是最後由「總統確認」人選。台大學法律學院教授林明昕指出,重點不在總統圈選,畢竟分組會議的討論也都集中在第2階段遴選,強調第3階段會引發不當聯想。王金壽則建議,可以強調制度設計是要增進民主正當性與民主可問責性。

最高法院法官選任的改革,並非司改的新議題。鄭玉山說,現行最高法院法官的選任,先經最高法院票選,再經最高法院庭長同意,然後向司法院建議,由司法院長提名,經人事審議委員會審議,被提名的法官要交出很多判決供審核,但他不諱言這個制度就是外界所說的「近親繁殖、少數把持、選舉拉攏」。他說,這個制度有它的缺點,「時代也不一樣了」,能有民主正當性更好。

在2012年時,林孟皇發起基層檢察官連署推動「改革最高法院」運動,成功讓最高法院作出廢止保密分案等決議。這項改革獲500多名法官連署,佔全國法官4分之1。他們提出的十大訴求就包括最高法院法官選任制度的改革。

20170223-林孟皇(取自總統府司法改革國是會議@youtube)
2012年時,林孟皇發起基層檢察官連署推動「改革最高法院」運動,成功讓最高法院作出廢止保密分案等決議。(資料照,取自司法改革國是會議直播)

林孟皇27日受訪時指出,訴訟制度金字塔化是推動司改的必要作為,最高法院法官員額一定要縮編,選任制度也必須改革,制度的設計可以有不同的選項,司法院沒有必要去強調總統政治任命,這樣講是「自己製造問題」,應該強調的是增進選任制度的民主正當性,他也贊成這樣的改革方向。

林孟皇:國外總統提名只是形式,沒有實質提名權

不過,林孟皇指出,司法院的提案有2大問題,首先,司法院提出外國的法制制度作為比較,但沒有把外國的法制弄清楚,國外讓終審法院法官有民主正當性的作法,一是透過總統提名,再由國會同意,或是由多元委員會決定提名人,如果是這個機制,總統提名只是形式任命,而沒有實質的提名權。

他舉例指出,德國聯邦法官的選任,由16邦的司法部部長及16個國會議員組成的委員會決定提名人選,總統沒有圈選權;法國則在總統府設最高司法理事會,分別處理法官與檢察官的人事,委員則由包括總統和國會分別任命的委員以及律師等人組成,由大家一起決定人選,不是總統可以控制的。

其次,林孟皇指出,相關選任制度的設計必須思考是否符合台灣國情,自從威權時期開始,司法就被認為是為政治服務的,民眾認為「司法與政治的距離太靠近」,這是台灣歷史背景的陰影,沒有顧慮到這點的設計難怪會引起反彈。

20161224-律師林孟皇24日出席模擬憲法法庭宣判記者會,並於模擬憲法法庭擔任大法官。(顏麟宇攝)
林孟皇指出,相關選任制度的設計必須思考是否符合台灣國情,自從威權時期開始,司法就被認為是為政治服務的,民眾認為「司法與政治的距離太靠近」,這是台灣歷史背景的陰影。(顏麟宇攝)

對於可能的最高法院法官選任改革方式,林孟皇指出,一個可能的方式是由總統提名,再交給國會審查;另外的方式就是改變人審會或遴選委員會的組成結構,由他們選任人選,總統只能做「形式上的任命」。

現行制度下 法官生涯都要靠論資排輩

林孟皇認為,民眾認為司法院的提案引起總統擴權的疑慮,是有道理的;至於法官體系內的反彈,他說,在現行制度下,法官的生涯都要靠論資排輩,才有可能成為最高法院的法官,相關的改革對法官有很大的影響,也確實會引發審判獨立的疑慮,這是法官內對司法院改革版本有不同意見的主要原因。

司法院在會中提出說帖指出,同時有憲法法院及最高法院的國家,終審法官幾乎都政治任命,並舉19個國家為例。司法院前副院長蘇永欽撰文批評這些舉例並不正確。對此,司法院高層指出,奧地利憲法明文規定,若應選1名,委員會應提名3名給總統任命,若應選2名,則要提名1倍的人數給總統任命,其他國家的實際運作情形是不是如同蘇永欽講的,蘇沒有提具體資料,「我們也不敢講」。

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