新世代觀點:「萬大計畫」的教訓

台北市長參選人們迄今提不出市政建設願景,老區翻轉成空談。(圖為大龍峒保安宮,取自愛台北市政雲官網)

台北市長參選人們迄今提不出市政建設願景,老區翻轉成空談。(圖為大龍峒保安宮,取自愛台北市政雲官網)

「舊昔西園路二段,現在西藏路口以南整片攏是麻竹園,路旁竹叢茂密,掩映成蔭,每逢月黑風高夜晚,竹林搖曳,沙沙作響不數年間,沿道店舖林立,燈光如晝,往返板橋台北間車輛,更多如過江之鯽1975,台北市路街史)

相較於鋪好巷口的馬路或在社區種花種草,「重大工程」與一般民眾間,總存在些隔閡。特別是在經濟不佳的時候,昂貴的大建設更是啟人疑竇,以致於社會總隨著景氣周期,出現多做「小工程」的呼聲。如果遇到如馬英九這般,經常提出匪夷所思計畫的執政者(比如龍應台的文化部就打算從明年開始,把南海學園「複合式」開發,真不知是要都更建中?還是鏟平植物園?),反對「白象」(編按:昂貴不切實際的工程)的社會氣氛當然更濃。或許為呼應此,自稱「在野大聯盟」的台北市長候選人柯文哲,一參選就表示「老百姓喜歡的做給他,老百姓不喜歡的拿掉」,上星期接受楊伊湄訪問時,又再加碼「多數政見六個月內解決」(連預算都不用編了),看來在柯P的理解裡,台北市政只該留「對人民切身小工程」。

然而要將六個月的支票兌現,憑藉的並不是柯文哲的網路素人發言人潘建志在臉書上,喜滋滋地宣告的「天下武功唯快不破」,而是在整場選舉中,完全不對城市的長期發展方向進行任何承諾。選到現在,除了柯P自己說的「少數政見」也就是社會住宅及公車路網調整外,柯文哲對松山機場的廢除與否變來變去,沒有人知道他到底要幹嘛;宣佈要拆除北門高架橋,但周邊必然超過六個月的文化資產營造配套他提都不提;在現任立委中最了解都市治理的管碧玲督促下,柯文哲宣佈支持鐵路局台北機廠的保存,但除了都市計畫保存外,柯P還是沒講出全區保存後對鐵道文化的經營策略;柯文哲說要讓社子島開發環評加速,但市長根本碰不了環評程序。

漠視得分期、按部就班進行地大建設,卻以「人民」(哪位人民?)之名大做沒有專業門檻的「有感」工程,這樣的主政者一方面是把政治作為專業與社會中介的功能,基於懶惰、無能或無知而完全忽略,另一方面決定什麼是「對人民切身小工程」的,最後還是有決策權者。而對城市治理產生如此的偏誤,也再次證明所謂「公民覺醒」下的「在野大聯盟」,以素人常識之名全面排除經營政治公關以外的專業後,在思考上是如何與國民黨靠攏。從台北市歲出預算的結構,馬郝兩任市長的施政,其實是合乎柯P理想的:僅管三不五時採取擴張性編列,台北市總預算的資本支出卻比陳水扁市長時足足少了四成;若扣除以特別預算編列的捷運工程,再追縱北市預算的執行情形,更會發現北市的工程經費沒有投入重大建設,而是每年年底或選舉年時「老百姓喜歡的做給他,老百姓不喜歡的拿掉」,快速浪費預算。

國民黨執政偏好效益有限的小工程,任何看過台北市審計報告的人都會略知一二。不過,過去台北市的反國民黨勢力,始終是帶著希望家鄉脫胎換骨的市民期望,而國民黨當選的首長因為自知理虧,對於缺乏重大建設也總會想出各種理由辯解。話說回來,台北市倒也真的出現過標標榜只做有感小工程,妄想以工程手段,一次解決所有社區鄰里的建設問題的時代,這便是1972年的「萬大計畫」,與同時間規模較小或範圍不同的幾項施政。「萬大計畫」對於台北市某些地區的負面影響持續至今,但正面效果卻極其有限。以致於很諷刺的,今天國內許多人談起都市更新的利弊,會講到歐斯曼的巴黎重建或者珍雅各對美國都市發展的各種批評,卻少有人記得這個當年大張旗鼓、實現蔣經國理念的計畫。

之所以會有「萬大計畫」,是柯P力捧的獨裁者蔣經國認為,黨外長期執政下,台北市政「只重錦上添花,少有雪中送炭」。於是蔣氏王朝啟動世襲機制後,擔任行政院長的小蔣拔擢了與台北市既有政治脈絡毫無干係的屏東縣長張豐緒,出任因升格直轄市而不再選舉的台北市長。張豐緒上任一個月內,蔣經國便要求立即執行「萬大計畫」與規模較小的「巷清計畫」。所謂「萬大」,指的即是以兩年的時間和當年是筆鉅款的十三億元,在台北舊市區邊緣而窳陋的萬華與大龍峒兩地,拓築都市計畫道路、打通巷道、開闢公園、新建國宅。

蔣經國以為,黨外時期努力建設的民生社區、南京東路或東區是台北市的「客廳」,但台北市應該多做「廚房」裡人民在意的小事情。僅管只是素人直觀地覺得把多年來卡住的路打通、把溝渠填平(而黨外時期交由國民黨籍工務局長王章清開始執行的下水道工程,比起填水溝當然就不是那麼「老百姓喜歡」),但黨國認為萬大計畫才能改善「庶民」生活(當時台北市政府出版的宣傳小冊,就叫<改善生活環境的萬大計畫>)。事與願違,「萬大計畫」的路是開了,但在軟體上沒有相應的街區經營政策工具,硬體上也沒有大眾運輸、公共空間或商業核心等關聯投資,結果仿傚新社區「蓋馬路」的方法,破壞了萬華與大龍峒從清代留下的既有都市紋理,往返台北與衛星城鎮間的龐大車流,卻只是從如被填平的「無尾港」旁缺乏設計的道路呼嘯而過,留下兩側的蕭條至今。

在萬華與大龍峒外的舊市區富裕地帶,蔣經國的意志也如此被反覆操作。比如與「萬大計畫」同時展開的「變更迪化街寬度案」,就打算把大稻埕核心的舊街迪化街一段,從原本不足八米的寬度拓寬為二十米,若非此案因種種原因而執行延宕,今天迪化街吸引人的街屋景觀將被拆除殆盡。又比如依都市計畫必須要打通的重慶北路一段,原本依規劃得將台北圓環的商業活力與承德路都市更新整合,但為了「多數政見六個月內解決」,也不願意與市民協調一個較合乎街區長期發展的軟硬體方案,於是重慶北路打通後圓環繼續是孤島,最後陷入持續至今的商圈蕭條與交通遲滯爭論中。

「萬大計畫」的教訓,便是素人獨夫以為自己是人民的化身,而排斥社會不同利益與專業的溝通協商與最後的判斷,最後擾亂了都市發展的步驟,而獨裁者那種施捨式的小型工程德政,也沒有真的產生成效。比如說,在對台北舊市區開腸破肚、「老百姓喜歡的做給他」的結果,卻是當時台北集中在城中、建成、延平三區的過度繁榮,無法透過耗費鉅資的「萬大計畫」將資源引導至邊陲地區,進而解決交通壅塞、建築違規與環境超限使用等「繁榮病」。1967年就已構思的捷運工程在「萬大計畫」期間也全無進度,以致先前闢建的各條美援道路邊的路線商業區承受不了交通衝擊,也不宜作為商業中心,最後連蔣經國欽點的張豐緒市府,都在「萬大計畫」後提出營邊段「第二商業中心」計畫,以舒緩台北市商業發展的燃眉之急。只是營邊段開發連初期設計都花了,蔣家一聲令下土地還是只能拿去蓋中正廟。

而又比如在1945到1980年代間,台北市政最大的挑戰,便是原本的都市公共空間被「合法」(即,有黨證)或非法地占用,並有二十餘萬居民倚賴違建來滿足快速都市化下的居住問題。「萬大計畫」延用了黨外時期先建後拆的「整建住宅」型式,但相較於黨外時代以遷建基地(最顯著者即通化街一帶)配合都市空間的發展方向,「萬大計畫」把大量整建住宅蓋在對舊市區邊緣動刀後的殘跡之上,問題在於,台北舊市區在戰後就已超限使用,公共空間顯著不足,那種快速興建、大量供應的國民住宅,很快就不符合台北市民的生活需求,最後形成迄今無法解決的各項整宅問題。而空地拿去蓋超高密度住宅了,舊市區無論核心或邊緣的公共機能,自然也無法從戰後違建期中恢復。

直到今日,「萬大計畫」的核心地帶即原本的雙園區,依然隨處可見萬大計畫所建寬廣大道旁街景凋敝。為了解決這些問題,陳水扁擔任台北市長時,指示都發局進行了「台北市西南舊市區再發展計畫」。這個計畫補足了「萬大計畫」只做「老百姓喜歡的」小工程的缺陷,對計畫範圍內的每個街廓提出了不同期程的軟硬體基礎建設方案。只是,這個計畫絕對不可能沒編預算就在六個月內完成。

各種解決民生的小工程當然有必要性,但從「萬大計畫」可知,小工程絕對不能作為城市治理的主軸,把全部精力都投入小工程,更必然造成都市發展的結構困境。要在城市發展的大框架下,進行各項小型工程與軟硬體配套,城市的治理者必須有能力對每個區塊提出邏輯一致的發展綱領。事實上,直到2002年為止的市長選戰,也都是如此。2006年的台北市長選舉,因為政治議程被反扁與挺扁霸佔,再加上選戰起跑較遲,所以主要候選人第一次沒有對各區提出完整的競選白皮書。不過那年的選舉中,謝長廷依然利用親謝的<新台灣>周刊,每周發表各行政區的規劃願景,並以其製作區域文宣,也成功地喚醒了當時士氣極度低落的民進黨選民。但也或許是有一屆間隔,到了2010年,郝蘇兩人的選戰只剩下跑行程的零星承諾,而不見切入細節的完整分區政見。

今年的台北市長選舉提前,主要候選人也提早出現,但除了誇口自己是天才與自己不是笨蛋外,竟然已聽不到體系完整的市政願景。神化蔣經國卻沒有從「萬大計畫」學到教訓,這些人能為台北市留下什麼?

*作者為台北市大稻埕人,因為老家就在台北車站旁邊被推舉或鄙棄為本土型天龍人。自以為是進步的社會自由主義者,但留學時被歐洲同學揭發自由主義認同來自於當不了社會主義者又覺得保守派屬於鄉巴佬。唸過一些法律,但也常被誤會唸的是交通都計或社會學。

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