一、問題提出：不起訴處分之數量，相較於起訴的案件來說，猶如水面下的冰山龐大，其背後的弊病，源自一、二審檢察官經驗難以傳承，無法自我糾正錯誤，外界卻難以得知
檢察官偵辦案件，經分案偵辦開始至偵查終結止，結案方式可以分成幾種：起訴、不起訴（含罪嫌不足之不起訴處分，及輕罪之職權處分）、緩起訴處分（被告認罪且應履行一定條件）及簽結（查無實據）。一般社會大眾、媒體重視的多是提起公訴的案件，但那其實只是冰山水面上一角，冰山下的是大量的不起訴處分及簽結案件。
檢察官提起公訴之後，法院會進行審理，確定檢察官起訴是否到達起訴或有罪的門檻，確信被告犯罪，且無合理懷疑就判決被告有罪，被告未犯罪，或被告可能有犯罪，但是未超越合理懷疑者，就判被告無罪。雖然檢察官起訴雖然可能產生濫訴、取證不合法或有誤判的可能，但是因為有法院之審理把關，問題不大。
至於起訴以外的不起訴處分、簽結之數量，猶如水面下的冰山龐大，其弊病外界卻難以得知。其中簽結部分，先前監察院曾經就檢察官簽結部分浮濫，外界無從檢驗作出糾正，然上開糾正，對檢察實務並未作深入了解，未能切中弊因所在，有興趣者仍可以自行參見監察院官網「檢察機關他字案件逕以行政簽結，無故拖延逾期未結，監察院糾正法務部、高檢署」全文。本文筆者僅先就「不起訴處分」之弊端進行探討，其餘容後續撰文說明。
二、不起訴處分具有如同確定判決之確定力，原則上檢察官不會再重新調查
不起訴處分絕大部分問題，是來自於其具有形式上的確定力。也就是說，案件經一審檢察官為不起訴處分，如果有告訴人，或為最輕本刑3年以上重罪，經告訴人再議或檢察官依職權送交二審檢察長審核後，如果二審檢察長仍然維持原不起訴處分的話（也就是俗稱的再議駁回），則依據刑事訴訟法第260條之規定，這個不起訴處分，其實已經具有形式的確定力了，告訴人所提告訴或告發已經認定不成立，被告被認為是罪嫌不足，未能達到起訴的門檻，原則上這個案件就不能再重啟偵辦，告訴人必須自行吞下案件無法起訴的結果。
除非當初提告的告訴人（被害人）或告發人，另行發現「新」事實或「新」證據，或者檢察官「自己」發現新事實新證據（如江國慶冤死案重行鑑定現場掌印、跡證，係檢察官重啟偵查），才會重啟偵查，不然被告既經檢察官作出不起訴處分，則幾乎已經確定不會起訴，告訴人縱使受有天大的冤屈、受有財產上損失；被告無論是如何罪大惡極、天理不容，都已經無從挽回，也就是說，告訴人的告訴權，及使被告受刑事訴追或處罰、伸張正義的權利，某部分是操控在檢察體系上，被告能否脫罪，某部分也是與檢察官偵辦案件的能力、勤惰、方法等習習相關。
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三、檢察官偵查權獨斷產生的問題
有空到法院、檢察署看看，會看見很多每天定時出現，拖著沈重卷宗，步履蹣跚，六神無主徘徊各櫃台間尋找援助，他們是過去訴訟經年，對結果不甘心，不願離去法院重新生活的一群人。其實，他們多半是因為他們先前所告的案件，沒有受到應有的對待，他們所認為的壞人，並沒有受到追訴或處罰，他們一直不願相信世間竟有這麼不公不義的事情。有些告訴人認為檢察官沒有好好調查，或者聽不懂他們講的話，或不願聽他們講話，就草率結案，或者因辦案能力不足，讓壞人逍遙法外，而壞人仍持續對他們施加壓力，他們因此走不出敗訴的陰影，才導致他們精神發生問題，流漣法院、檢察署，餘生帶著微薄的希望，嘗試尋求久違的公平正義、一直不忍離開。
擔任院、檢首長的長官，應該有空到一樓服務中心、櫃台、法警室去走走看看，就可以大概了解事情發生的原因及嚴重的程度，這不是關在辦公室就能了解的慘狀。至於簽結的案件，因為沒有形式確定力，案件隨時可以拿出來重啟偵辦，重啟偵辦的門檻不高，所以問題並不大，有時遇到對的時機、對的人，自然就能成功偵辦，問題沒有不起訴處分來的嚴重。
四、不起訴處分背後的幾個重大問題
筆者在台北地院、台北市政府作義務諮詢時，經常受諮詢的問題就是檢察官所作的不起訴處分，因為事態嚴重，因此特別撰文整理目前檢察官不起訴處分的幾個重大的問題，及嘗試研提偵查中卷證容許原則上對告訴人公開的解決方案，以防止檢察體系自我糾正不足的弊端，並就教於社會大眾。
（一）一審檢察官不「服從」二審檢察長再議發回之命令
不起訴處分最重大的問題是：一審地檢署檢察官作出不起訴處分後，若告訴人不服聲請再議，案件就會呈交二審即高檢署檢察長審核。高檢署所屬的檢察官會代理檢察長進行審核，如認為仍應有再詳加調查之必要，就會發回一審地檢署繼續續查，但是一審檢察官經常有「拒絕」或「排斥」依二審檢察長指示重為調查的情形，因此常照抄原不起訴處分書內容逕行結案的情形。長期以來，二審指揮不動一審，一審不服二審，造成檢察體系內難以自我糾正及督促，上命不能下達，再議制度部分可說形同虛設。
（二）一審檢察官不服從的主要原因：二審檢察長的發回續查命令，經常有不切實際之情況
再議制度形同虛設的二個重要的原因，第一個是二審檢察長的命令，經常有不切實際及未能詳閱卷證切中要點的指示，以致於一審檢察官收到發回命令時，有時會心生不服，認為即使依二審指示重為調查，結果仍無二致，那又何必調查？或者二審的指示不切實際、不食人間煙火，且耗時費力，甚至是想都不用想，根本無從調查，或無調查之必要，一審檢察官因而拒絕再為調查，從而仍一而再再而三為不起訴處分，時日一久，案件發回調查次數愈多，願意重行著手再為調查之檢察官就會愈來愈少，終於案件失去偵辦的契機，偵查行動外洩過多，易為被告掌握反制，再無回復的可能，最終也就不起訴處分確定，告訴人因此求告無門。
一審檢察官心力不足的問題由來已久，一審檢察官每月收案動輒上百件，若每個月沒有固定結掉上百件，案件將會愈積愈多，年底職務評定就有不良好的可能，因此實無心力續為偵查；況且，很多發回續查的案件，是前手檢察官的疏漏或錯誤或偷懶趕結案造成，後手檢察官若無相當熱忱，何以需由其承擔一切重為調查？又其花若心力重為查，又如何及時結清手上每月近百件蜂擁而至的舊案，年底職務評定長官可是看數字不看品質（檢察首長只重數字，因為數字最為客觀，但也最為不客觀），在此內外交迫的實際考量之下，公平正義、良知已不得不作適度的「犧牲」以求保全自身，長久累積，形成檢察官走向重大的分歧。檢察官乃形成二派，一派重數字管考，未結案壓的非常的低，結案的存貨周轉率不到一個月的所在多有，試想平均一個月，甚至不到一個月就結掉一個案件，如何能兼顧案件品質？但是這一派，是職務評定的模範生，也是升遷順遂的一派。另一派，視數字於無物，專心偵辦自己手上的案件，但是不為首長所喜，職務升遷，毫無希望。長久以往，重數字管考者被拔擢二審檢察官，再對一審檢察官進行管考、再議審核，其走向為何，可想而知。
（四）告訴代理人即使委任律師，亦不能閱覽檢察官的卷證，喪失及時、共同促進檢察官為有效的偵查之契機
不起訴處分第二大的問題是：因為不起訴處分具有形式確定力，非有所謂的新事實新證據不能聲請重啟偵查，就算重新提出聲請，檢察官亦均是以曾經不起訴處分確定為由，直接簽結，鮮少重行檢視證據重為調查者。筆者曾經經手一些案件，檢察官不起訴處分寫的洋洋灑灑，從書類來看，確實沒有不利於被告的證據，作不起訴處分似乎是理所當然，或者證據的證明度確實不夠，因此高檢署審核後也維持原來的不起訴處分確定。但是，經告訴人聲請交付法院審判（即不循檢察體系內部糾正的方式，直接向法院系統起訴請求審判），影印檢察官卷宗後，才發現卷宗其實存在相當多不利被告的證據，檢察官在書類中竟「隻字不提」、「視而不見」，既未予斟酌，也沒有調查，所以從不起訴處分書上看似無問題，但是經比對卷證時才發現檢察官遺漏了相當多證據。這時就不禁令人懷疑，一審檢察官的不起訴處分需經一審主任檢察官、襄閱主任檢察官、一審檢察長及二審檢察官、二審主任檢察官、二審檢察長核閱，竟無一人發現部分檢察官掩蓋了不利被告的證據，而作出不起訴處分？這麼多人蓋章，莫非蓋的都是盲章，檢察署之職務監督，空有司法救濟之外型，卻早已失能。
五、交付審判制度亦不能彌補偵查不足之缺失
法院審理案件需併就有利不利被告之證據一一審酌而為裁判，且訴訟是公開審理，雙方證據俱已顯現於法庭，不會發生法院漏未就某一有利或不利被告之證據審酌的問題。但是檢察官因為偵查卷宗、證據並不公開，告訴代理人或律師無法閱卷的關係，其實並不知道檢察官手上握有何種證據、調查了那些東西，也不了解檢察官偵辦的方向及能力，無從「及時」「參與」、「協同」與「促進」檢察官為有效的偵查，等到檢察官終於作出不起訴處分時，告訴人不服聲請再議時，也不知道卷宗存在那些證據，只能盲目摸索，所以提出的再議聲請不痛不癢，自然不會被上級檢察署採納，因而容易駁回再議確定，一而再再而三再議、再議發回、不起訴處分、再議、再議發回、不起訴處分，等到告訴人幡然醒悟，想到可以依刑事訴訟法第258條之1第1項聲請交付審判，經依同條第2項向法院聲請檢閱檢察官卷證及證物時，才赫然發現存在相當多可以主張的證據或調查方向，卻完全未顯現在檢察官的不起訴處分內。
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聲請交付法院審判僅有短短十天的時間，且需委任律師為之，如何在這十天之內找到適合的律師，並且完成向檢察署閱卷的程序，然後再撰寫具高度法律技術性之訴狀向法院聲請交付審判？制度上時間的限制過短，是否有意在阻撓告訴人權利之行使，不得而知？如此短短的聲請交付審判期間，告訴人如何能吸收為及時之主張？終致於交付審判之成功機率趨近於零，概均為法院裁定駁回。如此偵查中辯護人不得檢閱卷證之制度設計，使告訴人不能及時主張及促速檢察官為有效之調查，亦無法防止檢察官怠惰，二審檢察長之再議審核，又空有其表，其弊或許大於利，嚴重傷害告訴人之權益，非無重行檢討之必要。
六、檢察官不應有獨占國家的刑案偵查權，建議開放偵查中告訴（告發）代理人（律師）閱卷，以杜不起訴處分卷證不公開之流弊，並及時促使檢察官為有效之偵查
過去並無交付審判之制度，因此檢察官不起訴處分確定後，所有相關卷證全部封存在檔案室裡，經十五年就全部銷毀，外界無從知悉內容；又單純從檢察官不起訴處分書的字裡行間分析，未經比對卷證，也無法確知是否有不利被告的證據，未經檢察官審酌。現在，刑事訴訟法訂有交付審判制度，可以交由法官重行審酌告訴人之訴訟是否有理，但是法官不是檢察官，不見得熟悉或了解刑案偵查，要求法官作偵查官，是不切實際的想法，而且案件交付審判時，告訴人可以聘請律師閱卷，被告也可以委任律師閱卷，如何能要求法官在既有卷證全然公開的情境下，重行再發起調查？此也是為何交付審判之成功機率趨近於零的主要原因，因此改進之道，不應從交付審判下手，應回到檢察體系自我糾正制度。
七、建議（代結論）
筆者以為，交付審判不能解決現行不起訴處分實際上無從救濟之困境，所以仍應回到檢察體系內試作改進。偵查中禁止當事人、律師閱卷之規定，應該有所修正，在告訴人委任律師之情形下，除非有事實足認為准許律師閱卷，有妨礙偵查之虞，原則上應准許律師閱卷。蓋因告訴人對被告的犯罪情節、方法、證據所在最為了解。
一方面經由委任律師閱卷得以了解檢察官調查事證之方向、缺漏或錯誤，可及時呈報檢察官了解，進而共同促進檢察官為有效之偵查，另方面也可防止檢察官因某些不明原因，對有意或無意對不利被告之事證視而不見，造成告訴人之公平正義無法伸張之遺憾。
另方面，二審檢察長之再議發回續查命令不僅要能令一審檢察官服氣，也要能確實督促一審檢察官貫徹，一審檢察官若未依二審檢察長之指示而為偵查，即不應讓其不起訴處分確定，應一再發回要求承辦檢察官偵查至完善為止，一審檢察官承辦案件之勤惰，亦應列入年底職務評定之考量因素，以避免現行考核制度全憑數字，不依品質考評之問題。至現制再議發回續查，一般均改分其他檢察官辦理，造成前面檢察官偷懶，後面檢察官被迫補網的問題，耗時費力，經常坐失辦案契機，此部分也應考量更改分案方式，將二審檢察長發回續行偵查之案件，仍分由同一檢察官續辦至案件完善為止，始為正的。
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