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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

劉昌坪專欄︰解決都更困境政府責無旁貸

圖為永春都更案新建工程復工儀式,工地正後方為不同意戶的公寓樓層 。(陳明仁攝)

圖為永春都更案新建工程復工儀式,工地正後方為不同意戶的公寓樓層 。(陳明仁攝)

過年前花蓮發生大地震,引起國人對於老舊房屋的結構安全疑慮,都市更新又再度成為民眾和輿論熱烈討論的話題。事實上,自從大法官解釋於102年4月26日公布釋字709號解釋,要求都更條例相關違憲規定,應於「一年內」檢討修正以來,迄今已近四年之久,立法委員和主管機關提出的十幾個草案版本,目前仍在立法院審議中,不知何時才能完成修法程序。

至於,立法院雖已於今年2月14日公布「國家住宅及都市更新中心設置條例」,但在法治國家,行政機關行使職權,不應僅以組織法有無相關職掌規定為準,更應以行為法(作用法)之授權為依據,始符合依法行政原則(大法官釋字第535號解釋理由書參照)。國家住宅及都市更新中心之性質雖然為行政法人(本條例第2條規定參照),但行政法人所執掌的業務倘涉及人民自由權利之限制,當然亦應遵守此項憲法及行政法的基本法理。因此,只要都更條例未完成修法,僅是設立行政法人本身,恐怕仍然無法達到立法者所期待推動都市更新的效果。

根據內政部不動產資訊平台統計,再過10年之後,我國屋齡30年以上的老屋將增加至596萬餘戶,比例高達7成之多,一旦發生大地震,後果實令人不敢想像。都市更新具備高度的公益性,卻也同時涉及民眾的居住遷徙自由及財產權之保障,為兼顧公共利益及私人權益,建議修法時應一併考量以下幾點:

(一)光是在雙北地區,專家估計如果發生規模6.0的地震,將會有4,000棟房子倒塌;若是發生像921大地震一樣的7.3級強震,倒塌的建築物則可能超過3萬棟。因此,依據各縣市都市更新的案件需求規模,適當增加都市更新審議委員的人數,透過多組同時審查的方式,可大幅度縮短案件審理時程。

(二)在不違反容積總量管制的原則下,依據都市更新的個案需求,可適當提高都更容積獎勵,但必要時仍可要求對等的公共利益回饋機制。

(三)都更整合不易,行政流程亦十分繁瑣,短則七至八年,有的案件甚至長達十年以上。因此,除非修法後的制度設計採取「百分之百」的同意門檻,否則對於已完成正當法律程序的都更案件,政府必須拿出魄力,對於反對的少數住戶,依據法定程序和時間,迅速執行公權力,否則都市更新仍將被少數人所綁架,犧牲的反而是大多數守法善良民眾的權益。

(四)任何都更參與者,都會希望權益能在程序中獲得保障,甚至是得到最大利益,因此都市更新的容積獎勵規定應盡可能清楚明確,在作成決定時亦應儘量透明化與一致性,並詳細說明獎勵或不獎勵的具體理由,避免參與者的過度或不當預期,反而因此延緩都更程序的進行。

(五)要真正解決不同意戶的問題,應該把重心放在如何有效強化事前的正當法律程序,除了透過客觀及公開的聽證程序之外,應提早在舉行聽證之「前」,即由政府或第三公正單位,提供不同意戶所需要的各種必要協助,包括法律、會計、建築、估價等各領域的專業資訊,以消除不同意戶對於都更的不信任,並且讓雙方可以在平等基礎上溝通對話,化解不必要的對立和歧見。

(六)無論事前的程序設計如何嚴謹,不同意戶最後可能還是會提起行政爭訟以尋求救濟,法律上不可能,也不應該剝奪不同意戶的訴訟權。相反的,在都更爭議案件的制度設計上,應該是思考如何透過專業法庭的分工,以及密集迅速審理,讓每一個爭執案件都能在最短時間內獲得具有公信力的最終司法裁決,以兼顧都更的迅速進行以及不同意戶的權益保障。

(七)不可諱言,房價高的精華地區都更案,往往容易開啟相關程序(能否順利成案及所花費的時間暫且不論)。但同樣也需要都更,可是房價相對偏低的老舊、破敗地區,卻總是乏人問津。針對此種情形,政府應善加利用公辦都更機制,集中資源對於該區域進行都市更新,而非放任不管。

(八)在許多老舊地區,居住人口中弱勢高齡者的比例不在少數,因此在都更本身的行政程序外,隨之衍生的中繼安置、高齡租屋問題(許多房東不願意將房屋出租給年長者),都需要政府的積極協助,才能讓都更程序的弱勢高齡住戶,不至有後顧之憂。

(九)過去在討論都市更新時,常把建商形容為只是牟求私利的吸血鬼,但最近在實施公辦都更時,公部門才赫然發現,原來共同負擔的提列竟然遠低於行情。因此,除非制度上選擇全部公辦都更,否則給予實施者合理的利潤,正是吸引建商擔任實施者的誘因,至於利潤多少才是合理,除由住戶與實施者討論外,最後當然仍應由審議會本於專業予以把關。

都市更新唯有建立公平合理的法律制度,獲得民眾的充分信賴,才能真正發揮成效。都更條例的修法已歷時數年之久,如何解決都更所面臨的各種困境,實為政府責無旁貸之義務。

*作者為理律法律事務所律師

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