汪浩觀點:中華民國為什麼被迫退出聯合國?

2017年07月09日 07:10 風傳媒
1945年8月24日,中國國民政府主席蔣中正委員長於重慶簽署《聯合國憲章》批准書;26年後,中華民國黯然退出聯合國。(維基百科)

1945年8月24日,中國國民政府主席蔣中正委員長於重慶簽署《聯合國憲章》批准書;26年後,中華民國黯然退出聯合國。(維基百科)

1971年10月25日,中華民國被迫退出它參與創立的聯合國。40多年來,許多台灣學者和民眾認為這是蔣介石實行「漢賊不兩立」政策所造成的,其實,歷史真相並非如此。1970-1971年間,蔣介石已經清楚認知美國政策趨勢在變,台灣沒有辦法遏阻美國改善與中華人民共和國關係,對此,蔣介石試圖改變中華民國國家戰略,逐漸在心理上和戰略上接受「兩個中國」的現實,可惜這種轉變來的太晚和太慢。1971年夏秋,他為了確保中華民國留在聯合國,對美國一再退讓和遷就,同意「雙重代表權」和中華人民共和國取得安理會常任理事國席位。蔣介石公開聲稱「漢賊不兩立」,這既是他對內維持法統的工具,也是他對美交涉的一種策略,但他是一個現實主義領導人,懂得在關鍵時刻退讓,妥協。美國國務院事後檢討推動聯合國「雙重代表權」過程時,盛贊中華民國政府表現出「非凡的靈活性」。可惜,台灣歷史學界卻沒給蔣介石這一表現應有的評價。

1960年代,阿爾巴尼亞等國持續提出由中華人民共和國取代中華民國在聯合國代表中國的提案,即著名的阿案,台灣稱為「排我納匪案」。該案強調中國代表權的實質是中國的一個新政府替代一個舊政府,而不是一個新國家入會的問題,從而避開美國在安理會內的否決權。1961年美國提出所謂的「重要問題案」,把中華人民共和國加入聯合國作為必須經過聯大3分之2多數贊成才能決定的「重要問題」,阻止中國進入聯合國。美國與中華民國聯手對「排我納匪案」正面迎擊,直到1970年11月,都能以相當優勢獲勝。

1970年11月,第25屆聯合國大會上,「排我納匪案」首次獲多數支持,51票贊成,49票反對,25票棄權,但未達重要問題案所需的3分之2多數而未通過。此後10個月,蔣介石於日記中的態度搖擺不定,不斷在聯合國「去留」天秤兩端猶豫。不過,蔣在決策高層內部講話時是非常理性和講究策略的。他在心態上已經認識到「兩個中國」的外交前景。1970年12月16日,蔣介石主持國家安全會議,指示外交部要深入研究有關聯合國大會及安理會的各種規定,注意「議會戰術」的技巧運用。他還強調「立國之道操之在我則存,操之在人則亡」,要盡最大的努力,維護在聯合國合法地位,但也要作退出聯合國的最壞打算。12月31日,蔣介石主持外交會談,面對眾大使,他指出,不能輕言放棄聯合國席位,應審慎考慮後再為決定。他不反對對「雙重代表權」方案予以研究,但必須注意確保安理會常任理事國席位,蔣為聯合國策略定了調。

根據這次外交會談確定的策略,在此後近半年中,台灣外交官與美日外交官分別在台北、東京及華府等地舉行多次會商。在歷次會商中,台方強調對「一個中國,兩個代表權」的「雙重代表權」方案,因與反對「兩個中國」之基本立場相悖,中華民國自不能接受。但是,倘該方案在策略運用上有助於擊敗「排我納匪案」,則可同意就其內容及運用技術與美日兩國開誠相商,但在任何情形下,該項方案決不容損及中華民國在聯合國安理會之地位,否則決非台方所能容忍。

1970年11月22日,尼克森在聯大投票後指示國家安全顧問季辛吉,要他以非常機密、不讓可能洩密者知情的方式,研究對「紅色中國」進入聯合國問題的因應對策。1971年3月25日,尼克森主持國家安全會議專門討論聯合國中國代表權問題,季辛吉報告研究結果,如果採取「雙重代表權」模式,美國不可避免的要遇上安理會席次的歸屬和「台灣地位」問題。尼克森當時「確信」台灣不會被趕出聯合國,北京也不會來參加聯大,他決定派特使墨菲去找蔣介石談談。尼克森認為蔣不會退出聯合國,「他們會叫鬧,但那是做給內部看的;最後他們還是會順從美國政策。」事後証明,尼克森對蔣介石的判斷是正確的。

美國總統尼克森,攝於1992年,過世前兩年(Wikipedia / Public Domain)
美國前總統尼克森認為蔣不會退出聯合國,「他們會叫鬧,但那是做給內部看的;最後他們還是會順從美國政策。」事後証明,尼克森對蔣介石的判斷是正確的。(Wikipedia / Public Domain)

4月23日,蔣介石接見尼克森特使墨菲,墨菲說,美國構想是用「雙重代表權案」取代「重要問題案」。新模式將宣示會籍普遍化原則,接着便指明「中國」有「雙重代表權」,但不說明何者是「中國」的唯一代表,因這個問題需要兩個中國自行解決。至於蔣介石最關心的安理會席次問題,墨菲回答,會使「中華民國保留安理會席次」,墨菲的回應明顯已超出白宮的訓令和授權。蔣警告墨菲,如果美國提出新方案,必須保持中華民國在聯大及安理會的席次,因為這兩者「不可分割」。如果安理會席次被剝奪,那他別無選擇,只有「寧為玉碎,毋為瓦全」。

與墨菲會談後,整個5月,蔣介石對聯合國問題反覆思考、不斷改變主意。起初,蔣介石主張「對聯合國進退問題,應慎重處理,不能自暴自棄,如至不得已時,決自動退出。」很快,他又希望能保存玉碎的光榮:「中流砥柱與孤軍奮鬥之古訓,乃是光榮之孤立,此我所以不怕孤立,而只怕瓦全之恥辱,求存也。」數日後想法又轉為「余以為弱國外交不能不有內方外圓之作為,心中應有堅定決策,而外形則未到實行時間,應隨環境而予相機應變也。以平時過於堅強,適為強者藉口指為固執不化,予以無可如何愛莫能助之罪愆也。」之後,蔣又認為只要能「獨立固守據點」,則主張退出聯合國可「不必顧慮其後果」,「只要留得青山在,何患冬盡春不來」。他繼續在退出或不出席之間猶豫,在靈活外交策略和道德正義之間搖擺不定。蔣介石再三猶豫,不想退出聯合國,內心以為自己還能有不同選項。

1971年5月27日,蔣被診斷出心臟擴大,醫生囑咐要休息3個星期,不能勞動與思慮。可是,蔣內心煎熬、為時局憂慮,終在6月中病倒,至7月底才逐漸恢復。5月26日,副總統嚴家淦代為主持國家安全會議,會上國安會秘書長黃少谷與外交部長周書楷建議修改「漢賊不兩立」的方針,提出如果某邦交國要與中華人民共和國建交,只要它符合三個前提:1.不得承認共匪政權為中國唯一合法之政府;2.不得有涉及中華民國領土臺灣之敘述;3.繼續承認我政府為中華民國政府,不得認我政府為所謂台灣政府,可與之維持外交。這實際上是接受「兩個中國」的安排,蔣經國當場表示要再思考。6月15日,蔣介石主持國家安全會議,講述「我們國家的立場和國民的精神」,激勵國人莊敬自強,處變不驚。

當時蔣介石沒想到的是,幾乎就在蔣墨會談同時,周恩來給尼克森發來了密信,中美秘密溝通突破,使美國與台灣磋商變成無關緊要,尼克森頓時心思大變。1971年5月底,尼克森與季辛吉轉而認為「雙重代表權」的作法,對美國尋求與中國關係正常化的總目標是有反作用的。若採取「兩個中國」政策,既得罪中華民國,也得罪中華人民共和國,雙方都不會接受,這個問題的最終結果只能一個入會、一個退出,不可能兩者都在聯合國,中共遲早要進聯合國,那是無可避免的。尼克森說,美國最好還是堅持重要問題案,「但不要努力為重要問題案拉票」,而由聯合國所有會員國對最後結果負責,美國最好能夠控制此事對美國與台灣關係的損害。尼克森決定不必為修正的重要問題案努力,但當時美國國務院和蔣介石對尼季兩人改變想法,放棄「兩個中國」政策,都毫無所知。

1972年尼克森訪問中國,與中華人民共和國國務院總理周恩來敬酒。(維基百科)
幾乎就在蔣墨會談同時,周恩來(右)給尼克森(左)發來了密信,中美秘密溝通突破,使美國與台灣磋商變成無關緊要,尼克森頓時心思大變。(維基百科)

5月27日,尼克森與季辛吉和國務卿羅吉斯會商,討論聯合國中國代表權問題。尼克森表明不能接受蔣介石保留安理會席次的條件,但他要「延後決定」。尼克森說,「我真希望堅持原則而失敗,讓他們滾蛋。」季辛吉則更奸詐,他說另一種被打敗的方式是拖延不決,直到最後選擇採取「兩個中國」的立場而失敗,那也表示我們盡了一切努力。尼克森交代羅吉斯,美國的中國代表權方案,他在7月4日之前不能正式決定。當時,尼克森實際上已經拿定主意,要讓台灣退出而中共進入聯合國,而他拖延不決是因為正瞞著羅吉斯與周恩來秘密通信,討論季辛吉訪問北京。事後證明,尼克森採用季辛吉的建議,故意拖延到最後,然後假裝採取「兩個中國」的立場卻失敗,以表示美國盡了一切努力。這一策略是如此奸詐,以至它騙過了羅吉斯和美國駐聯合國大使布希(後出任總統的老布希),也騙過了台灣的外交官,甚至後世的許多歷史學家。

6月30日,返美述職的美國駐中華民國大使馬康衛在白宮與尼克森談話。 他主動請示尼克森,是否繼續授權他告訴蔣介石:美國為尋求降低與中國的緊張關係而有若干接觸,但無意損害中華民國的重大利益。尼克森追問馬康衛所說的重大利益是指什麼?是否意指美國要把台灣交給中共?這是蔣所擔心的嗎?尼克森坦言美國可以支持中華民國在安理會的席位,但那沒有用,「他們必須準備面對現實,美國將逐步與大陸中國有更正常的關係。」馬康衛指出聯合國問題真正的困難出在安理會席位,他們可能相信沒有聯合國會籍也無所謂。尼克森說聯合國為「混帳的辯論社」,又說「台灣應該不必太介意在聯合國發生的事,我不認為它傷害到他們,但那要他們自己決定。」

7月1日下午,季辛吉秘密出訪北京前夕,與中華民國駐美大使沈劍虹談話。季辛吉表示,今年聯大代表權案,美方將遵照墨菲四月與蔣介石所談路線進行,但關於安理會席位,經深入研究後,發現問題較當時想像複雜,所以尼克森總統遲遲不能決定。他說「現美方大致已準備與其他友邦聯署提出所謂『雙重代表權』案,並將努力為之爭取支持票;如有主張將我安理會席位讓與匪共之修正案被提出時,美方必以安理會自有權限,聯大不應越爼代庖為理由盡力反對,予以阻止。」季辛吉估計「今年此項策略或可倖獲成功。」他強調「尼總統對我總統及我政府之友誼極深,對我當其在野時之溫暖招待又每念念不忘,其決心盡力維護我在聯大席位,實不容懷疑。尼總統亦決不考慮任何使我損失安理會席位之措施,此點務請我方放心。」季辛吉故意欺騙沈劍虹,他在這時告訴沈的話,與他10天後在北京對周恩來說的話意思完全相反。

從7月初開始,周書楷在台北頻繁會見馬康衛,就聯合國問題進行溝通。實際上,台美交涉有周書楷同馬康衛在台北,沈劍虹同羅吉斯在華府兩條線同步進行。7月2日,馬康衛告訴周「美國政府認為貴國應準備萬一,並沉著應對,此即萬一中共獲得安理會席位,而因貴國仍在聯合國內,中共拒絕進入,此時盼貴國能勿遽言退出。」周答:「吾人此事努力之目標為使任何將安理會席位給予共匪之案均無法通過,是以吾人必須及早著手。」7月4日,周書楷秘密向蔣介石報告,目前大多數國家對於單純之「雙重代表權案」(即不涉及安理會席位)均有難色,根據外交部最近收到的各方報告,單純「雙重代表權案」前途不樂觀,「美國白宮及國務院方面似亦均有同樣之顧慮。」

7月8日,在看了周的報告後,蔣經國特意接見馬康衛,提出如果中華民國不能保有安理會席位,則「必需重新考慮其立場」,「安理會席次的結果,將影響中華民國政府後續的行動」。馬康衛重申尼克森要尋求降低與中共緊張關係,同時信守承諾,繼續支持中華民國國際地位。會後,馬康衛向國務院報告,他感覺蔣介石正授予蔣經國更多的權力,而蔣介石這次未公開露面的時間很長,不能確定是因為臥病、失去體力或精力不足才如此。事實上,蔣介石在6月底7月初重病了幾週。

1971年7月9日,季辛吉秘密抵達北京後,他告訴周恩來,美國將提議中華人民共和國通過獲得簡單多數的方式加入聯合國,而且中國可以獲得安理會常任理事國席位,但是,排除中華民國需要聯大3分之2多數通過,即所謂「複雜的雙重代表權」方案。當時美國還未就該方案正式與台灣溝通,季辛吉卻先向中國透露了底牌。季辛吉解釋,這只是一個階段性過程。周恩來並不領情,他「不認為重新恢復我們在聯合國的席位是個緊迫的事情。我們已經等了21年了,我們也就這麼過來了。」季辛吉回應,只要中國加入聯合國,那麼,獲得3分之2票驅逐台灣,就只是時間問題;關鍵在於美中兩國都對這一安排心知肚明,達成默契,耐心等待。7月11日,季辛吉離京前,周恩來對美國新方案表示:「我們將反對這個方案,因為那意味著『兩個中國』。」季辛吉辯稱:「『一中一台』是臨時性的提法。」周恩來回應:「台灣也將反對它,同時,反對的聲音將會來自四面八方。」季辛吉舉手投降,承認這將是結束這個問題的很好的方法。1971年7月11日,中華民國在聯合國的命運在北京就已經鐵板定釘了,只不過蔣介石和台灣外交官們還不知道,但是,出乎周恩來和季辛吉預料,經過反復溝通,到9月中,蔣介石竟然同意了美國這個新方案。

7月19日,尼克森公佈訪問北京計劃之後,羅吉斯告訴沈劍虹,如果安理會席位不給中共,雙重代表權案即無通過希望,故美方不願空試,「美方深知此在貴國為一項艱難之決定但實因各國支持之票數不夠,故不得不如此,方能保持貴國之會籍。」沈劍虹抗議:「我為代表權案等候兩個月而所得為尼總統之如是宣佈。」

7月22日,尼克森、羅吉斯及季辛吉在白宮商談中華民國在聯合國的席位。羅吉斯感到挫折地表示,如果尼克森決定認輸,一了百了,對美國反而好,那就告訴中華民國,美國只針對阿爾巴尼亞案投票,不另提他案。尼克森反對排除台灣,季辛吉補充說明美國立場不要作法理上「兩個中國」的論述。尼克森稱,那就指示布希大使不要討論法理,只說會員國不應被排除,美國不要介入「兩個中國」的問題。

會後,羅吉斯特別訓令馬康衛立即向蔣經國強調,即使沒有安理會席次,臺灣仍應保衛聯大席次,以便保持中華民國的國際地位。7月23日,馬康衛依訓令求見蔣經國,希望臺灣能早作決定。馬康衛認為即使放棄安理會席位亦為值得,中華民國如果脫離聯合國將蒙受損害並形孤立。蔣經國說:「聯合國大會會籍與安全理事會席次應分開來談,先處理聯合國代表權,以後再談安理會問題。」讓了一小步後,他又答應將儘速通知馬大使。

蔣經國與馬康衛談話後,蔣介石與決策高層經數日研商,態度稍有鬆動,決定採取較和緩的立場。7月27日,周書楷讓沈劍虹正式答覆羅吉斯,但要絕對保密並勿列入紀錄:1.倘各友邦如美國、日本確認為有提出雙重代表案以擊敗阿案之必要,我國可予以瞭解, 惟切勿在案中提及我國在安理會之常任理事席位;2.倘其他國家擬對以修正案方式或單獨提案方式剝奪我國在安理會之合法席位, 務期美、日兩國切勿參加連署及勿投票支持;3.我國對任何方式之雙重代表案, 均必須發言反對。其實,蔣介石還決定發言反對但不投票反對雙重代表權案,可見,他想利用尼克森背著他與中共打交道的「不義」行為,轉化為美國欠他一筆債,繼續與美國討價還價。

7月27日,根據蔣介石最新指示,沈劍虹和駐聯合國大使劉鍇向羅吉斯說明,把安理會席位給予中華人民共和國,如果是因為其他國家提出修正案,而美國只表明它會同意聯合國大會的多數決定,便已符合中華民國的要求。這是蔣介石對「雙重代表權」方案的重大讓步,但已經太晚。 羅吉斯坦白相告,如果美國拒絕對安理會席次表明立場,勢將無法取得足夠票數以保障中華民國在聯合國的會籍,結果阿案會通過,這將鑄成大錯,因為最緊要的是保住中華民國的會籍。這是一次非常重要的談話,羅吉斯清楚地表明了美國國務院的最新立場,但是,他並不完全了解季辛吉在北京的承諾和尼克森的真實立場,因此,沈劍虹和劉鍇被羅吉斯誤導了。

7月30日,羅吉斯再次約沈劍虹及劉鍇會晤,當面把美國策略的細節詳加解釋:美國將努力取得多數支持,優先表決排除中華民國屬重要問題,需3分之2多數同意;美國也必需說明,大部份聯合國會員贊同安理會席次應給中華人民共和國,雖然美國認為這個問題應由安理會解決,但美國願意接受多數的決定。沈劍虹及劉鍇問可否稍後幾日宣佈,使台北有較充裕時間研讀。羅吉斯說,尼克森訓示因此事已拖延過久,最好在8月2日宣佈,「恐難再予拖延」。7月31日至8月2日,周書楷與馬康衛几度會談羅吉斯聲明的措辭。當時,蔣介石表示「今日混亂世界是非不明,利害倒置,廉恥道義,利義掃地為尼丑者,吾人只有以靜制動、以正克邪,坐觀其變也。」可見, 蔣已經默認了美國這一實質是「兩個中國」的方案。

1971年7月15日,尼克森宣佈即將訪問北京的當天,阿爾巴尼亞、阿爾及利亞等23國向聯合國提出決議草案「兩阿提案」,即後來的2758號決議案。8月2日,羅吉斯正式發表了《關於中國在聯合國的代表權問題的聲明》,表示美國歡迎中華人民共和國加入聯合國,但中華民國不應被驅逐。8月17日下午,馬康衛告訴周書楷,美政府已決定8月21日前向大會另提「中國在聯合國之代表權案」,說明「中華人民共和國應有代表出席,同時亦應規定中華民國之代表權不容剝奪。」8月20日,中華人民共和國外交部就「雙重代表權案」發表聲明,強調反對聯合國中有「兩個中國」代表權,反對「兩個中國」、「一中一台」主張,反對台灣地位未定論及臺灣獨立。8月26日上午,蔣介石召集決策高層討論代表權問題,還堅持美國「提案中不能提安理會席次給匪共,否則無異逼我國退出聯合國」。

9月8日,馬康衛通知周書楷,經與盟國磋商,美國決定遵照多數意見,修正雙重代表權案,直接表明安理會席位應給中華人民共和國。羅吉斯指示馬康衛只要「告知」周書楷美國的決定,要周默認、不要說話,不要讓台北有申辯、提反建議或藉此拖延之餘地。對此蔣介石在日記中寫下:「以其(美國)未得我方同意,藉口以時間關係,自動以安理會給共匪之提案,徵求各連署國同意,並要求我方承認,勿與美國爭辯,並以要求我對各國同意其提議。嗚呼!」

周書楷在9月10日向馬康衛提出正式回覆,對美國決定「特別感到遺憾」,重申美國提出「雙重代表權案」時,中華民國必須公開聲明強力反對。但周書楷非常保密地告訴馬康衛,9月9日全天會議中,決策高層有一場激烈辯論,強硬派熱切地主張堅守原則,即使失敗了,也在所不惜。然而,國際派似乎佔了上風,說服蔣介石做出「痛苦」決定,不輕言退出聯合國,但華府不能期待蔣再做更多讓步,周書楷所言顯示蔣介石仍然彈性務實。周表示如果雙重代表權案通過的差距極微,中華民國政府在幕後可能積極運作爭取支持。至此,蔣介石正式接受了美國「複雜雙重代表權案」,把安理會席位給中華人民共和國。當天,羅吉斯向尼克森報告:「台北已經好不容易才走到這一步,發展出更務實的外交政策,遠比許多人預測更進一步。」

9月16日上午,周書楷、沈劍虹、劉鍇在華府會晤羅吉斯,羅吉斯告訴周「目前為使此舉得獲成功,美國必須獲貴國幕後之支助,此外美、日、澳、紐必須全面盡力尋求支持。」周追問,美國政府是否考慮列第二道防線?如果「複雜雙重代表權案」及「修正的重要問題案」都失敗怎麼辦?羅答:「並無第二道防線,此二案不能通過即為吾人之全部失敗。」 羅吉斯的回答其實反應了尼克森的真實想法,就是美國作足表面功夫,但並不指望真能贏,也不願準備以防萬一的補救措施。9月16日下午,得到周書楷默認後,尼克森公開宣佈,美國支持中華人民共和國加入聯合國,並取得安理會席位,同時,美國反對驅除中華民國。

9月下旬,接連數日,蔣介石對是否留在聯合國再次陷入長考。其實蔣還在猶豫,不到萬不得已,蔣並不想退出聯合國。9月18日,奉蔣介石指示,黃少谷致電率團參加聯大的周書楷,佈置聯合國行動策略和以防萬一的備案。黃少谷質疑,美方原本說將安理會席位給中共,便可使「複雜雙重代表權案」及「修正的重要問題案」多獲支持,現在僅有8國及13國分別聯署,這究竟是各國本身踟躕不前,還是另有內幕?「因此我方除一面依預定步驟繼續堅苦奮鬥外,一面必須切實提高警覺,於判明IQV及DR兩案通過無望而阿案通過卻成定局時,斷然主動退會以免完全陷入於受辱地位。」

尼克森在10月初多次告訴羅吉斯,聯合國問題由國務院領導應對,因為他正處理與北京的關係,不宜太直接介入,否則反像是在玩花樣對付北京。經過盟國間磋商,10月1日,美國宣佈以「修正的重要問題案」為優先,即排除中華民國須聯大3分之2會員同意,争取聯合國大會半數同意;然後再通過「複雜的雙重代表權案」,將安理會席位給中華人民共和國,並讓兩個中國都有聯大席位。台灣代表團同意這一戰術,只要能保住中華民國的聯大席位,蔣介石接受中華人民共和國取得安理會席位。這一戰術看似有雙保險,可是,一旦「修正的重要問題案」受挫,整個中國代表權問題,就暴露在1970年已獲得多數會員國支持的「兩阿提案」面前。

 10月4日下午,羅吉斯正式在聯大發言支持中華人民共和國入聯合國取得安理會席位,同時反對排除中華民國,「此舉為惟一切合廿年來所存在現實情況之公平辦法,使全體中國人都在本組織有代表。」羅吉斯發言後,白宮隨後宣佈,季辛吉將於10月20日飛抵北京,安排尼克森的訪問,明白向全世界宣告美國的意向何在。其實,早在9月13日,季辛吉就與周恩來敲定他將於10月20日訪問北京。羅吉斯曾要求延後這次訪問,避免與聯大表決撞期,季辛吉不肯,說尼克森訪問中國的計劃必須在中華民國被趕出聯合國之前敲定。周書楷於10月5日上午獲悉季辛吉將再度去北京後震驚萬分,緊急約見羅吉斯,要求取消北京之行。羅吉斯說服不了尼克森,就只好對周書楷敷衍了事,羅言不由衷地保證,季辛吉此行對代表權案不會有任何影響,事後證明結果完全相反。羅吉斯被排斥在美國決策核心之外,只能對台灣做極不高明的欺騙。

季辛吉(左)於1972年和周恩來(中)、毛澤東(右)共同商討中美關係正常化。(取自維基百科)
季辛吉(左)於1972年和周恩來(中)、毛澤東(右)共同商討中美關係正常化。(取自維基百科)

10月5日起,得知季辛吉行程後,蔣介石開始修改退出聯合國宣言。外交部還在作最後努力,而蔣介石也並非毫無彈性。蔣曾經指示周書楷,應於重要問題案表決失敗後,不待阿案表決,即聲明退會。10月14日上午9時,周書楷打電話回台北請示可否「延至阿案表決後再聲明退會。」14日下午4時半,決策高層會商後,蔣介石裁示「如重要問題案未能獲得先議權或該案本身表決失敗,我應聲明退會。但美日等友邦如決採補救措施,如對阿案提修正案,或要求分段表決等,則稍候以觀補救措施有無效果,如無效,則我必須在阿案表決前聲明退會。」10月19日,蔣令黃少谷轉告周「我退出聯合國之決心,切勿動搖猶豫。」

10月14日,周書楷還報告「如重要問題案未獲通過,我與美日必須有一緊急應變方案,在表決阿案前提出,力圖挽救,惟此項方案非至最後關頭絕不對外透露,以免影響目前為重要問題案拉票之工作。」周書楷報告的緊急應變方案是什麼呢?它就是沙烏地阿拉伯提出的修正案。 沙烏地阿拉伯提出:「中華民國,亦即台灣島之人民,應保留其在聯合國及所有與其有關各組織內之席位,直至中華民國人民,亦即臺灣島之人民,能在聯合國主持下舉行復決或全民表決而就下開各項宣布其所作選擇時為止:1. 以聯合國記錄之一項條約所確定之中立地位,作為一個主權國家繼續獨立;2. 與中華人民共和國組成一個邦聯,其條件應由當事雙方商定之;3. 與中華人民共和國組成聯邦,但需依照當事雙方所商定之議定書。」10月20日,外交部次長楊西崑正式告訴美方,中華民國可以忍受沙烏地阿拉伯修正案。對於此「一中一台」的方案,蔣介石都能忍受,就是為確保中華民國能夠做為一個獨立的主權國家在台灣生存下去。

1971年10月20日至25日,季辛吉第2次訪問北京,此行對聯合國的表決結果,有決定性負面影響。季辛吉請周恩來注意,尼克森並未公開聲明支持美國在聯合國的提案。季辛吉辯解,如果聯合國今年排除台灣,會引起美國輿情波動,親台灣勢力會與其他勢力結合,對尼克森與中國交往的政策不利,他寧可今年能以雙重代表權案處理。他向周恩來解釋,美方原來考慮走「兩個中國」方式,指出任何政府對一個地區行使管轄權者,都應該在聯合國有代表權,這就把臺灣置於和兩個德國、兩個韓國的同等地位,現在美國模式只說一個中國,但實際上有兩個政府。周恩來說,美國的「雙重代表權案」,北京反而容易應付,通過了,北京仍拒絕入會,「回家睡覺」。他擔心的是「阿案」,因為這個決議案不能列入有關台灣地位的條款,如果通過,台灣地位仍未解決。周恩來是有遠見的,「阿案」並沒有在聯合國確認臺灣的國際法地位,因為「阿案」根本沒有提到台灣屬於中華人民共和國。周恩來告訴季辛吉,對中國來說,「我們肯定不會放棄台灣,或者接受所謂的『台灣地位不確定』來換取在聯合國的席位」。

對於聯合國代表權問題,毛澤東也極為謹慎。1971年10月20日晚,毛澤東告訴周恩來,美國是『計算機的國家』,他們是算好了的。在季辛格回到美國的那一天或者第二天,聯合國就會表決通過美國的兩個提案,製造『兩個中國』的局面。所以,還是那句老話:我們絕不上『兩個中國』的賊船,今年不進聯合國。實際上,季辛吉再度造訪北京,傳送尼克森視美中關係正常化為最高優先的訊號,掃除了台灣留在聯合國的任何可能。

季辛吉在10月22、23日還從北京發給白宮4封電報,堅決反對以沙烏地阿拉伯修正案作為後備方案,指出北京最不能忍受該修正案要給予「台灣」新地位。如果美國支持該修正案,美國與中國目前交流的基礎將受到破壞。季辛吉說,如果繼續提出「台灣地位未定」或在聯合國中給予台灣以新的法律地位,那麼,將使中國領導人認為美國出爾反爾,會嚴重損害目前美中對話的基礎。季辛吉警告尼克森,在聯合國中國代表權問題上要謹慎行事,不要以徒勞無功的政策毀掉苦心經營、來之不易的美中間脆弱的信任基礎。由於季辛吉的反對,使得美國不願推動沙烏地阿拉伯修正案。

10月22日,沈劍虹奉命會晤羅吉斯,再次查詢美方是否有因應表決失敗的備案,並要求尼克森公開聲明支持美國方案,同時對季辛吉返美的時機表示關切。沈劍虹直言,季辛吉選在聯大辯論中國代表權的時間去北京,這也就是聯合國盛傳美國提案只是過場,寧可見它失敗的原因。會後,羅吉斯與尼克森、布希商討有關聯合國代表權問題。羅吉斯指出季辛吉的訪問,使聯合國的表決蒙上陰影,「這幾乎使我們看來像個呆瓜,在我們之間最重要的一個議題即將表決之際到北京去。」尼克森於是指示季辛吉要在26日下午聯大投票後再返抵華府。

10月18日,第26屆聯大開始關於中國代表權的專題辯論。周書楷率領中華民國代表團不休不眠,爭取票數。布希也高舉普遍化和實際化的原則,力主中華民國對1千4百多萬人民實施有效的控制,不應被蠻橫地排除在一個致力和平的國際論壇之外,更何況會籍與否和台灣、中國爭執的解決根本不相干。

1971年10月25日下午,聯大準備就「兩阿提案」進行表決,沙烏地阿拉伯代表首先動議將該提案推遲一天表決,以此為台灣爭取時間。大會主席印尼藉馬利克裁定立即就沙烏地阿拉伯提案進行表決,該提案很快遭到大會否決。隨後,布什提出動議,要求先行表決美日等國在10月22日提出的「修正的重要問題案」。大會通過了這一程序動議,美國代表擊掌慶賀。晚上21時47分,聯大開始唱名表決「修正的重要問題案」。結果是55票贊成、59票反對、15票棄權。這樣,美國為保衛中華民國在聯合國的席位而設置的唯一一道防線被沖垮。出乎意料的是,除盧森堡、葡萄牙和希臘外,美國其他所有的北約盟友都投了反對票或者棄權票,阿拉伯與非州國家也大批倒戈,使得這一提案以4票之差遭到否決。接着,大會就沙烏地阿拉伯修正案進行表決,這項提案主張「一中台」,但沒有獲得多數國家支持。美國此時進行了最後一搏,提議阿案的「恢復中華人民共和國合法權利」與排除蔣介石集團代表這兩段分開表決,但這個提議也以51票贊成,61票反對,17票棄權而告失敗。

對這一結果,蔣介石不是沒有考慮到,他早已向周書楷下達做最壞打算的指示。搶在阿案表決前,周書楷臉色鐵青,走向講台,當場宣佈中華民國退出聯合國,隨後率領代表團全體團員魚貫走出會場。布希從他的座位起身,追上周書楷,「以手環抱其肩膀」。接着,聯合國大會以76票贊成、35票反對、17票棄權的壓倒多數通過第2758號決議,決定「恢復中華人民共和國之所有權利,承認其政府為中國出席聯合國組織之唯一合法代表,並立即驅逐在聯合國及一切與有連繫之組織內非法占據席位之蔣介石代表。」美國的「雙重代表權案」還沒有來得及付諸表決,就已成了廢案,這是聯合國成立以後美國遭受的一次「最慘重的失敗」。但是,第2758號決議並未改變「台灣地位未定」的狀況,該決議並未涉及台灣是否為中華人民共和國的一部分。

19871年,周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。
19871年,周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。

10月26日下午,蔣介石發表「告全國同胞書」,宣布「我們本漢賊不兩立之立場,及維護憲章之尊嚴,已在該案交付表決之前,宣布退出我國所參與締造的聯合國。」他說:「我們國家的命運不操在聯合國,而操在我們自己手中」。這個聲明給臺灣民眾留下了蔣介石因「漢賊不兩立」而主動退出聯合國的錯誤印像,其實,中華民國不退出,也是會被趕出聯合國的。事後,蔣介石反省退聯一事,把責任都歸罪於尼克森,「此次退出聯合國之戰,乃是為美尼,而不是為共匪。」

10月29日,周書楷和沈劍虹在華府拜會季辛吉,討論聯合國投票結果。季辛吉不得不承認:「當然本人之赴中國大陸對嗣後之發展有其影響。」沈劍虹立刻追問:「閣下所稱赴匪區之行對嗣後之發展有其影響,是否意味閣下對此次投票之結果並不驚訝?」季辛吉做賊心虛,意識到自己說漏了嘴:「如今痛定思痛,美國此次維護貴國地位之失敗主要在於戰術錯誤…本人事後檢討深自慚愧,未能親自督導戰術之採用。吾人在外交方面確已努力,但尚有其他方式可用而未用…而聯合國之內種種下流方法很多,要阻止投票自可辦到。及余獲悉週一晚進行投票而竟失敗,余痛恨不已。」季辛吉接着大罵布希無能。多年後,布希公開指責季辛吉是台灣受辱退會的始作俑者,他抱怨說:「我很難理解的是,亨利(季辛吉)告訴我,他對台灣案表決的結果『失望』…我們在紐約說一套,在華府做另一套,這樣的結果是無可避免的。」

從1969年到1972年,尼克森政府在維持與中華民國的外交關係同時,積極開拓與中華人民共和國談判的管道,美國實際上實行的是「一中兩府」政策。1971年7月季辛吉首次訪問北京到1972年2月尼克森簽訂「上海公報」,季辛吉和尼克森對中國的五大秘密承諾,徹底改變了美國對台政策的框架,而中華民國在聯合國的席位就成為這個改變的第一個犧牲品。雖然尼克森為了安撫國內選民,他必須創造關心台灣的表象,但他和季辛吉都不擔心中華民國的死活,或認真思考台灣人民的意願。尼克森改變對台政策,不顧蔣介石的妥協,放棄實施「兩個中國」政策的機會,封殺了台灣的外交空間,直接導致中華民國被驅趕出聯合國。

《意外的國父:蔣介石、蔣經國、李登輝與現代台灣》(八旗文化提供)
《意外的國父:蔣介石、蔣經國、李登輝與現代台灣》(八旗文化提供)

*作者為牛津大學國際關係學博士。本文為作者新著《意外的國父:蔣介石、蔣經國、李登輝與現代台灣》(八旗文化)自序。

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