原住民傳統領域爭議 「土海法新版本已不可能迴避私有地問題」

2017年03月19日 21:19 風傳媒
在凱道抗議的原住民團體與聲援的學者,曾批評排除私有地的傳統領域概念不利於還原原住民的歷史,因為傳統領域是歷史事實的空間概念,而不涉及土地產權的問題。(資料照,陳耀宗攝)

在凱道抗議的原住民團體與聲援的學者,曾批評排除私有地的傳統領域概念不利於還原原住民的歷史,因為傳統領域是歷史事實的空間概念,而不涉及土地產權的問題。(資料照,陳耀宗攝)

處理原住民傳統領域的母法條文是《原住民族基本法》第20條,該條文明定原住民所有或使用土地的各項權利,要以法律定之,過去10年來前2任政府共提過3次《原住民族土地及海域法》草案,傳統領域都排除私有地,至今未能完成立法。經過這波原住民爭取私有地納入傳統領域的運動,有官員19日分析,新政府未來提出《土海法》版本,已不可能不處理私有地的問題。

總統蔡英文去年5月上任後,行政院已經在6月把去年2月國民黨政府送請立法院審議的《土海法》草案撤回,以落實新政府對原住民的政見。

根據行政院在去年11月7日審議原民會依據《原基法》第21條授權提出賦予原住民在傳統領域的公有地上行使諮商同意權的《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》,未來如要將私有地納入劃設,必須有相關立法,其中之一就是明定傳統領域的《土海法》草案,另外則是要弱化《原基法》第21條的諮商同意權。

原民會土地管理處副處長謝亞杰18日受訪指出,原民會去年8月的《劃設辦法》原沒有排除私有地,「純粹是原民會的想法」,當時的確是認為劃設「空間範圍」的歷史事實,也沒有考慮諮商同意權對私有地的影響,後來在行政院開會後經提醒,確實認為原本可自由使用的私有地將受限制,而決定排除私有地。

10年3版本土海法 均排除私有地

謝亞杰也說,另外一個決定排除私有地的原因,則是參考過去的《土海法》草案,不過這不代表未來的版本也排除私有地,將尊重各族群代表參加的「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」(原轉會)的決定。據指出,在這波抗議前,新政府原規劃6月提出《土海法》草案,在原轉會第2次會議討論。

不過,有官員分析,如果針對公有地的《劃設辦法》無法先實施,下次提出的方案「一定是包括公、私有地」,不可能不處理私有地,因為在凱道抗議的原住民團體和聲援的學者目前都不接受先劃設公有地、下階段再納入私有地的作法,而因為涉及私有權的處理很複雜,很難說什麼時候可以提出。

蔡志偉:原民會錯誤表述《劃設辦法》

針對這波抗議的原因,東華大學財經法律研究所副教授Awi Mona(蔡志偉)14日曾分析,原民會錯誤表述這項《劃設辦法》,它是根據《原基法》第21條,劃設的是原住民就土地利用行使諮商同意權的範圍,而劃設傳統領域的母法應該是《原基法》第20條,也就是要透過制定《原住民族土地調查與處理委員會組織條例》草案及《土海法》草案,來建立處理原住民族恢復土地權利的機制、確立劃設範圍等。

謝亞杰回應時指出,根據《原基法》第20條第3項的文字說明,原民會並不認為,傳統領域的定義必須要在法律中明定。該段文字指出,原住民族或原住民所有、使用之土地、海域,其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項,另以法律定之。謝亞杰指出,其中並沒有說要定義傳統領域,而根據《原基法》第21條,既然原民會被授權劃設傳統領域,當然就要把內涵和要素定義出來。

謝亞杰也指出,原民會公告《劃設辦法》前,所有的法規命令都沒有傳統領域的定義,但當有法院因審理個案的需要而詢問原民會時,原民會會依照《行政程序法》的授權,對傳統領域的定義做出「解釋性的行政規則」,既然可以用位階比法規命令還低的解釋性的行政規則定義傳統領域,也可在劃設辦法作出定義。

「傳統領域是歷史事實的空間概念 不涉土地產權」

在凱道抗議的原住民團體與聲援的學者,曾批評排除私有地的傳統領域概念不利於還原原住民的歷史,因為傳統領域是歷史事實的空間概念,而不涉及土地產權的問題,並批評政府從傳統領域與私有權對立的方向誤導民眾。

不過,有官員指出,抗議團體雖提出傳統領域是認定歷史事實的空間概念,但根據他們的了解,抗議團體仍要求對私有地的土地利用行為行使諮商同意權,然而,現行的法律確實只有劃設公有地的授權;另有官員說,抗議團體要求的是一次性回復土地權利,落實《原基法》第20條,但相關的法律都還沒有。

兼任原轉會執行秘書的總統府副秘書長姚人多指出,現代法律是奠立在私有財產權的概念上,與原住民團體提出的傳統領域概念,兩者性質截然不同,必須坐下來談,好好協商、解決不相容的問題,這也是為何總統府要成立原轉會。

私有地納傳統領域 政院要求弱化諮商同意權

私有地若要納入傳統領域,行政院提出的另外一個要件,則是是弱化諮商同意權。根據原民會去年1月公布的《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》,開發行為要經過諮商同程序的,包括道路、鐵路、纜車的興建與拓寬等,分為土地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原住民族利用5大類。

官員指出,行政院跨部會會議決議要檢討弱化諮商同意權,是希望能以「必要性」作差異化考量,而非一體適用,屬於該類別就統統要諮商,例如,如果要配合國家重大交通建設的時候,可以考慮是否就可不必經過諮商。

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