宋承恩專欄:美國會推《戰略競爭法》抗中,首度稱台灣「政府」

美國參議院將於4月21日審查《2021戰略競爭法》,為美國政府規畫集中資源對抗中國。(美聯社)

拜登(Joe Biden)就職美國總統後,自己及高層官員不斷宣稱,將採取有體系、有策略的方式對抗中國,但究竟採取怎樣的策略、姿態為何?外界多所猜疑,甚至批評。4月8日兩黨參議員正式提案制定《2021戰略競爭法》(Strategic Competition Act of 2021),這等於是國會為行政部門擘劃的對抗中國整體戰略。

《2021戰略競爭法》是由參議院外交關係委員會主席、民主黨籍的梅南德茲(Bob Menendez)與該委員會的少數領袖、共和黨籍的瑞許(Jim Risch)兩位參議員聯名提出,事前並經過密集協商、取得兩黨共識。該法案是參議院多數黨領袖舒默(Chuck Schumer)的重點法案,4月21日已獲參議院外交關係委員會以21比1的壓倒性比數通過。法案將再送交參議院全體會議審議,預料將獲兩黨支持通過,之後再由總統簽署生效實施。

美中名為競爭實為對抗

美國參議員Robert Menendez (取自美國參議院網站)
《2021戰略競爭法》由參議院外交關係委員會主席、民主黨籍梅南德茲(Bob Menendez,見圖)與共和黨籍的瑞許(Jim Risch)聯名提出。 (取自美國參議院網站)

《2021戰略競爭法》草案長達283頁,內容充實且有結構。法案的關鍵詞有二:「戰略性」(strategic)與「競爭」(competition),兩者合起來意指有策略、有方法的競爭。但由草案內容來看,名為與中國競爭,實則採取步驟壓制中國的威脅、與中國對抗。

法案開宗明義表明,全案純粹在處理「涉及中華人民共和國的議題」,毫無懸念。其立法理由(findings)更宛如對中國對美國威脅的起訴書。

法案挑明了講,中國試圖改變國際秩序、修改國際規則。美國所領導下的國際秩序,是奠基於自由與開放的貿易與通航,以法治為經緯的體系,目前正受到中國軍事、經濟、資訊戰與影響力戰爭的挑戰。長此以往,不但威脅美國的利益,也侵害世界和平、繁榮、自由的前景。中國以其國家資本為基底的經濟體系,加以政治上的威權統治,處處不見容於美國的價值。習近平當政後,推行戰狼外交、到處進行領土擴張,近來更否定普世價值。中國對外輸出自己的價值,以脅迫手段侵蝕民主、改變商業金融體系眾所接受的做法。中國的目標是要由成為區域性的霸權成為世界霸權,因此在經濟上追求財富,軍事上窮兵黷武,政治上維繫中共的一黨專政。

相較於川普(Donald Trump)總統時代的各項政策聲明由美國優先(America First)的角度出發,《2021戰略競爭法》更以「中國顛覆國際秩序」做為基調。回想拜登競選時,口口聲聲「會讓中國遵守國際規則行事」,如今「進化」到直指中國的意圖就是改變國際秩序,想必是受到就任數月以來與中國的交手的經驗,中國不但不接受普世人權,反而制裁歐美各國挺身指控中國的人員。「總加速師」習近平成了更積極抗中的最大推手。

美國姿態謙遜並未小看中國

美國沒有要擊潰中國,而是以維持印太地區權力均勢為目標。美國務實地認知中國力量的崛起將主張一定的地位,只是不能容忍中國超越美國,取而代之。

在戰略思考方面,《戰略競爭法》所擘劃的路徑非常具有「拜登特色」。法案的總體目標是維持美國在全球的領導地位、保全美國的政治體系與國力;做法則以聯結盟友力量、建構民主同盟、捍衛國際機制為主軸。

值得注意的,該法案並未小看中國,而是把中國當成可敬的對手,將與中國的競爭當成首要的對外關係優先事項(top foreign policy priority)預期與中國進行長期的政治、經濟、科技與軍事的競爭。

在姿態上甚至是謙遜的,聲明能否贏得競爭的關鍵在於;上下是否有持續的政治決心(sustained political will),而聯結盟邦力量的成敗取決於能否說服盟邦服膺美國的理念。

美國也沒有要擊潰中國,而是以維持印太地區權力均勢(balance of power)為目標。美國務實地認知中國力量的崛起將主張一定的地位,只是不能容忍中國超越美國,取而代之。

在這樣的認知下,法案強調結合盟邦力量的重要性,重申在與友邦結盟下,力量將足以遏制中國。政策目標則特別強調強化市場經濟、增加對私部門的投資與獎助創新,以遏制中國不公平競爭、防止中國削弱美國競爭力,並對中國軍事力量保持警戒。其中亮點在於:防止中國取得關鍵性的技術。對此,美國將運用出口管制、強化技術安全、掐住中國技術咽喉,並多元化供應鏈。

孔子學院。(美聯社)
法案特別指出了中國運用多元管道,在美國進行的顛覆性行動,其中包括孔子學院。(美聯社)

著手反統戰以對抗中國惡質影響力

〈對抗中國的惡質影響力〉一節可說時美國的「反統戰法」,特別指出了中國運用媒體、產官學界、金融商業、大外宣等多元管道,在美國進行的顛覆性行動,將其提升到國安層級。

在具體作法上,《2021戰略競爭法》點出了四個重點領域:供應鏈重組、加強對外基礎建設的援助、增強美國陣營的數位能力、以及對抗中國的惡質影響力(malign influence)。

供應鏈重組係以「撤」為核心,將科技產品的供應鏈移出中國,多元分散到可靠的美國夥伴手中。為此目的,法案授權行政部門在2022至2027的六年期間,每年動支1500萬美元的經費,並在外館增聘外部專家,直屬於外館館長,指導將供應鏈移出中國的工作。

加強援外基礎建設係以「進」為概念,強調將與外國政府與私部門合作,強化對各該國家基礎建設的援助。為此,法案特設跨部會的「全球基礎建設協調委員會」( GICC),提供能力建構、締約諮詢、以及援助計畫,每年並可動支7500萬美元。法案特別強調,藉援外計畫確保美國的能源安全,並對抗中國掠奪式的能源搜刮。

增強數位能力的靈魂在「優」,強調增進盟友的數位能力與建構,減少對中國的依賴,同時要求行政部門擬定執行計畫,與歐洲、日本、台灣以及五眼聯盟締結契約,打造「數化科技貿易聯盟」,共同制定數化治理的原則與標準,對抗數位威權。台灣的科技能力受到肯定,被納入美國的信任夥伴之列。

〈對抗中國的惡質影響力〉乙節,是《2021戰略競爭法》最為可觀之處,可說時美國的「反統戰法」,值得單獨研究。法案特別指出了中國運用媒體、產官學界、金融商業、大外宣等多元管道,在美國進行的顛覆性行動,將其提升到國安層級,並提倡以透明化、有責性、強化公民社會與獨立媒體等方式加以對抗。法案也特別提及目前反亞裔運動中的中共黑手、紅媒、孔子學院等問題,觀點全面且有對策。法案並提撥3億美元的額外資金,在2022至2026期間,進行第一階段的對抗工作,並要求國務院任命助卿等級的協調官總責工作。

法案明訂對抗中國的工作將由總統總其成,國會將確保有足夠的聯邦預算可資運用、要求行政部門遵循法定的優先順序、通暢行政、立法、與私部門間的溝通協調。法案並要求國務院任命次卿等級的協調官,專責與中國競爭之事務。

美國成文法中首度稱台灣政府

法案特別陳明:增進台灣與台灣民主的安全是美國「極重大的國家安全利益」。相較之下,《台灣關係法》的表述只是:台灣的安全是美國的「嚴重關切」。

《2021戰略競爭法》中,台灣的地位相當引人矚目。不但在科技領域中台灣被納入為美國的核心夥伴、台灣安全躍升核心安全議題,在聯結盟邦的思考下,強化台灣地位也成為法案的副產品。

法案第212節特別陳明:台灣是美國印太戰略的極重要部分(a vital part);增進台灣與台灣民主的安全是大印太區域和平與穩定的關鍵要素,並且是美國「極重大的國家安全利益」(a vital national security interest of the United States)。相較於1979年《台灣關係法》中的表述只是:台灣的安全是「西太平洋地區和平與安定」的要素,是美國的「嚴重關切」,台灣安全議題已晉升到美國自己的「國家安全利益」。

20190415-台灣關係法&AIT@40:40友誼慶祝酒會,總統蔡英文(右)與前美國眾議院議長保羅•萊恩。(甘岱民攝)
《2021戰略競爭法》中關切台灣安全的表述比《台灣關係法》更強烈。圖為總統蔡英文(右)與前美國眾議院議長萊恩出席台灣關係法&AIT@40慶祝酒會。(甘岱民攝)

法案的其他部分重申了美國向來的對台政策,包括對台灣的安全承諾、強化台灣的不對稱戰力、呼籲台灣增加國防預算強化軍備能力、支持台灣參與國際組織等。另一項亮眼之處在法案第213節,表達國會的政策是:美國國務院與其他政府機關應以與其他外國政府往來的名稱與規範的同一方式,與「台灣經民主選舉所產生的政府」(the democratically elected government of Taiwan)往來。這應該是美國成文法中,首次以「政府」(government)稱呼台灣政府。過去自我設限的「非官方」限制,已然不再存在。

法案將「印太區域」定義為印太水域周圍的36個國家(countries),其中台灣與其他國家併列,技巧性地將台灣與其他國家同等對待。

集中資源讓登總其成對抗中國

《2021 年戰略競爭法》明白表明與中國的競爭,是美國對外政策的首要優先事項。在參議院民主黨領袖的策動與兩黨共識下,國會為拜登的抗中政策定調、提供必要人事與經費支援,以便總統開展其工作。拜登政府是否能整合美國國內國外盟友力量,在與中國競爭中保持優勢,同時堅持民主價值與國際秩序,不但牽涉美國利益,也關乎未來的世界局勢,以及眼前的台灣安全。

*本文作者為台灣制憲基金會副執行長

從紙媒到數位,我們不忘初衷,邀您與我們攜手前行

1987年3月12日《新新聞》周刊創刊。那是台灣劇變的時代,但報禁摀住了人民耳目,人民沒有足夠訊息瞭解台灣到底往何處走?在這個時候,《新新聞》這個標榜「自由報業第一聲」的獨立新聞週刊出現,帶給台灣民眾新視野,看清劇變中的台灣與世界。

創刊至今,台灣經歷除戒嚴、國會全面改選、首屆總統民選、台海危機、太陽花運動、三次政黨輪替、兩岸從融冰到再次冰凍......等等深遠影響台灣的重大事件,《新新聞》忠實地記錄下每個歷史關鍵時刻,並提出深刻尖銳的針貶批判。

34年來,《新新聞》週刊維持初衷,不忘當年做為「自由報業第一聲」的自我期許,秉持「公正」、「真實」、「進步」的信念,超過1750個星期,每週出版的《新新聞》周刊是民眾與各領域決策者掌握台灣重大議題所信賴的媒體。

不過科技改變了傳播模式,數位傳播成了閱聽人獲取資訊的主要管道,紙本媒體的功能逐漸弱化。《新新聞》決定先集中資源全力經營數位領域,暫停發行紙本週刊,以期在數位領域做出更好的成績。

在數位化的路上,請繼續支持我們,一起攜手前行。

贊助我們

只需您贊助一杯咖啡,就能以行動支持新新聞

評論