閻紀宇專欄:民主國家如何面對自家「分離主義運動」?看看這個國家的警世案例

2021年2月14日,西班牙加泰隆尼亞舉行自治區議會選舉(AP)

「國民的期望必須予以尊重,人們只能在自身的同意之下受到統治與治理。『民族自決』不只是一句話語,更是一項行動準則。」

威爾遜(Woodrow Wilson)

上星期歐洲有一場地方選舉,雖是地方性質,卻可能頗具歷史重要性。西班牙加泰隆尼亞(Catalonia)自治區議會選舉,4個基本立場支持「脫離西班牙並獨立建國」的政黨聯手拿下逾6成的席次。換言之,一旦新冠肺炎疫情平息,曾在2014年、2017年兩度闖關的「加泰隆尼亞獨立公投」有可能第三度登場。果真如此,全世界都將高度關注:一個工業化先進民主國家會如何對待自家的民族自決議題、分離主義運動?與中國、俄羅斯、土耳其等威權體制國家有何差異?

畢竟在上一次加泰隆尼亞獨立公投,西班牙留下極為難堪的記錄。2017年10月1日,加泰隆尼亞自治政府不顧中央政府禁令與最高法院判決,堅決進行獨立公投,馬德里(Madrid)當局調派國家警察(CNP)與國民衛隊(Guardia Civil)強勢鎮壓,阻止當地民眾以選票回答一個簡單的問題:「你是否支持加泰隆尼亞以共和國形式成為一個獨立國家?」

民主國家的國家機器暴力

全副武裝揮舞警棍的警察,試圖以投票表達意向的民眾,當天的鎮壓行動造成1100多人受傷,慘烈的衝突畫面提醒悚然的世人:原來民主國家的國家機器也會如此理直氣壯地濫用暴力。

1918年美國總統威爾遜提出「民族自決」(self-determination)原則時,主要是針對歐洲殖民帝國,先是引發20世紀亞洲與非洲殖民地獨立運動浪潮,後來也為許多國家內部的分離主義運動提供了火種。以後者(國家分裂)而論,一百多年下來,威權國家的案例無論成敗都是血跡斑斑:孟加拉與巴基斯坦、喀什米爾與印度、奈及利亞內戰、南斯拉夫內戰、庫德族與土耳其及伊拉克、東帝汶與印尼、南蘇丹與蘇丹、車臣與俄羅斯、西撒哈拉與摩洛哥、西藏及新疆與中國……那麼,民主國家呢?

民主國家似乎文明一點,加拿大的魁北克(Quebec)、美國的波多黎各(Puerto Rico)、英國的蘇格蘭、法國的新喀里多尼亞(New Caledonia)都辦過獨立公投,甚至一投再投,以和平方式表達民意。但西班牙是一個特殊案例,除了巴斯克(Basque Country)獨立運動衍生恐怖組織暴力攻擊,加泰隆尼亞獨立更是連續延燒多年的棘手議題。

加泰隆尼亞vs.馬德里中央

加泰隆尼亞位於西班牙東北部地中海濱,面積約3萬2000平方公里,人口約770萬人,首府巴塞隆納(Barcelona)全球知名。加泰隆人(Catalans)擁有獨特的歷史與文化傳承,與西班牙主要民族卡斯蒂利亞人(Castilians)的關係相當糾葛,連語言都比較接近法語而非西班牙語(卡斯蒂利亞語,Castellano)。西班牙法西斯獨裁軍頭佛朗哥(Francisco Franco)1936年至1975年在位期間,嚴厲壓制加泰隆尼亞的語言、文化、民族認同(台灣人應該不難體會),佛朗哥的死亡開啟了西班牙民主化進程,也讓加泰隆尼亞民族主義、獨立運動風雲再起。

今日加泰隆尼亞是西班牙最工業化、最富庶、最國際化的地區,現行西班牙憲法(1978年版)並沒有賦予自治區舉辦獨立公投的權利;而且加泰隆尼亞獨立成功的那一天,就會被迫離開歐盟(EU)與歐元區(eurozone),淪為國際經貿體制的棄兒。近年民調一致顯示,加泰隆人支持與反對獨立的比例都不到5成,後者還略高於前者。

西班牙超過52萬支持加泰隆尼亞獨立的民眾18日湧上巴塞隆納街頭。(AP)
西班牙超過52萬支持加泰隆尼亞獨立的民眾湧上巴塞隆納街頭。(AP)

獨立建國,一場不可能的任務?

從各種層面來看,加泰隆尼亞獨立都是一場不可能的任務,倡導者若非民族熱情澎湃,往往有意藉此籌碼來爭取更大的自治權,尤其是財政、司法、語言教育、行政區畫等權限。

但無論現實可行性與憲政可能性高低,民族自決都是一個必須嚴肅看待的問題,政治處理與法律處理同樣重要。但2011年至2018年在位的西班牙總理拉霍伊(Mariano Rajoy)堅持強硬打壓,警察對投票民眾施暴之外,加泰隆尼亞的自治地位一度被「沒收」(在自治政府宣布獨立之後),連續三任自治政府主席不得善終,多名加獨領導人流亡海外或身陷囹圄。

2021年2月14日,西班牙加泰隆尼亞舉行自治區議會選舉,選務人員做好新冠防疫準備工作(AP)
2021年2月14日,西班牙加泰隆尼亞舉行自治區議會選舉,選務人員做好新冠防疫準備工作(AP)

然後,2017年12月,加泰隆尼亞自治區議會改選,獨派政黨依然是最大贏家。2018年6月,拉霍伊領導的保守派人民黨(PP)政府在一連串貪腐醜聞中垮台。今年2月,自治區議會再次改選,獨派政黨不但再度勝出,而且首次得票率過半;統派的人民黨與公民黨(Cs)面臨泡沫化,只有工人社會黨(PSOE)表現突出。

懷柔、對話政策能否抵消獨立運動勢力?

工人社會黨也正是今日馬德里的執政黨,總理桑切斯(Pedro Sánchez)2018年6月上台以來,對加泰隆尼亞問題改採懷柔、對話政策,爭取加獨政黨合作,試圖藉由推動憲政改革、健全聯邦體制來消解加獨的壓力與號召力。2月14日的自治區議會選舉,桑切斯指派加泰隆尼亞裔的衛生部長伊利亞(Salvador Illa)辭官參選領軍,讓工人社會黨得票率與席次同步大躍進,雖然還不足以拉幫結派組成臨時政府,但畢竟是漂亮一仗。

短期內,至少在新冠疫情及其社會、經濟衝擊受到控制之前,加泰隆尼亞情勢可望維持一個鬥而不破的局面,馬德里中央仍有政治籌碼──例如特赦9名被囚的加獨領袖、釋出更多自治權;獨派則一方面必須溝通溫和派與激進派的分歧,強化「獨立不會造成經濟災難」的說服力,一方面密切關注西歐另一場山雨欲來的分離主義運動──蘇格蘭獨立公投。

但是暴力陰影仍揮之不去。西班牙一名原本默默無聞的饒舌歌手哈塞爾(Pablo Hasél)近來大紅大紫,原因與歌藝無關,與歌詞有關:侮辱王室、支持恐怖組織。西班牙法院依據《公共安全法》將哈塞爾判刑9個月,引發侵犯言論與表達自由的爭議。哈塞爾16日被逮捕下獄之後,西班牙各地陸續出現示威抗議甚至暴力衝突,其中最嚴重的地區就是哈塞爾的家鄉:加泰隆尼亞。

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