如何讓美國取消「一中政策」?

川普(右)和國務卿龐佩歐(左)主政時對中國發言強硬,但仍非美中關係最惡劣的時候。

《美國的決斷》一書指出美國外交三原則,即道德外交、現實主義(重視國家地位、強化軍事力量)以及自由主義(國際合作、集體安全)。

冷戰結束後,美國不再需要反蘇,唯一影響美國支持台灣的因素,除了台灣自己和中國的關係以外,就是擔心影響美國和中國的關係。這個關係過去是用「一中政策」黏合的。基於契約政治,美國在《上海公報》中承諾了一中政策,就不能隨便說話不算話,但至少台灣「本身」不能讓美國支持的原因大幅消失。

未來要讓美國更加支持台灣或承認台灣的國家地位(無論國號為何),如今剩下一個要達成的事情,就是讓美國取消「一中政策」。但在什麼情況下美國會取消一中政策?這種契約政治在什麼情況下能夠被打破?

二○一六年之後,川普(Donald Trump)當選總統,對於中國態度有所轉變,台美關係也在形式上取得相當進展。美國對台灣的讚譽逐漸增加,也越來越不避諱以國家名義稱呼台灣。尤其是美國國會,對於支持台灣更顯積極。行政部門也表達願意強化和台灣的各項合作,同時有逐步偏離「一中政策」的訊號。

賣軍武被親中派杯葛,遑論駐軍

二○年八月三十一日,美國東亞與太平洋事務助理國務卿史達偉(David Stilwell)發表演說,他表示:「北京的『一個中國原則』主張中國共產黨對台灣擁有主權,而美國對台灣主權問題不採取立場。」然而,他也表示:「美國的根本意願是,如同北京所承諾的,以海峽兩岸人民都能夠接受的方式和平解決台灣問題,而不進行脅迫。」既然是「海峽兩岸人民」,意味著美國仍然沒有明確拒絕中國統一台灣,只要是和平且經過台灣人民同意的。

《美國的決斷》主要內容為介紹美國的外交思維與決策。(八旗文化提供)
《美國的決斷》主要內容為介紹美國的外交思維與決策。(八旗文化提供)

從一九四九年起,台灣和美國七十年來關係的最大特色,就是台灣比其他盟邦更依賴美國。亞洲的其他國家充其量只需要美國保護其安全,但台灣或中華民國還需要美國支持其國際地位。這對美國來說,可能比保衛台灣安全更為複雜困難,因為美國可以在軍事上維持亞洲第一,但在國際事務上並沒有這麼強的約束力,要其他國家一定支持台灣。

台灣和美國的關係必然受到美國與中國的影響,但同樣重要的一點是:台灣和美國的關係一樣受到台灣與中國的影響,因為中國就離台灣這麼近,同時又是台灣最大的貿易夥伴和最大的敵人。台灣比美國更需要中國,極度密切的經貿依賴和社會連結,使台灣沒辦法在美國對付中國時同步採取同樣的作為。這就讓台灣對美國的戰略價值沒有一般想像的那麼高。這是台灣人比較少思考的一面。

民主化之後,台灣必然會有親中的聲音和勢力,這些在民主社會中都不可能完全掃除,結果就是台灣甚至在防衛自己對抗中國時都會有所遲疑。二○○一年的軍售就是最好的例子,三項重大軍購都是台灣和中國武力對抗中,彌補本身最大弱點的解方,卻都遭台灣內部的政治勢力因為政治因素而杯葛。連購買美製武器防衛自己都有疑問的區域,怎可能讓美軍進駐?

歐巴馬任內雖被認為對中國非常友善,卻也批准高達64億美元的軍武售台。(美聯社)
歐巴馬任內雖被認為對中國非常友善,卻也批准高達64億美元的軍武售台。(美聯社)

戰時軍事合作立基於長期交流

如果制衡中國將是美國不分黨派的長期政策目標,那麼美國必然會在東亞尋找合作的盟友或夥伴。對美國來說,一個地方若連採購亟需的軍備都推三阻四了,要進一步地利用此地做為支撐美軍在東亞制衡中國的軍事基地,自然難成為可行的政策選項。因為駐軍當地都需要與地主國展開複雜的協商和規畫,當地的政治態度自然必須是首要考量。民主國家裡一定會有反對的聲音,就看地主國執政黨的手腕。進一步來看,更重要的是要有正式的條約或協定,以保證不會因為政黨輪替就產生變化。這也是美國「契約政治」的習慣──你的權利義務必出於你的同意。以條約為本更是道德外交的根本。

以軍備的更新幅度來說,日本和韓國所面臨的軍事威脅都小於台灣,但他們都願意積極發展自己的防衛力量,而非等待美國跳躍式的軍購,又肯提供自己的國土做為美國的軍事基地,這些都是台灣目前難以企及的。

當然讀者一定會認為,一旦中國武力犯台,台灣人民一定會歡迎美軍進駐,但到那時候才進駐已經太慢了。是否在平時就能建立有效的合作關係,以及讓美軍能有可用以展開軍事行動的基地,絕對是影響美國是否做出防衛台灣決斷的最重要因素。在涉及一國以上的軍事行動中,相互的合作是避免「友軍砲火」,並且能有效作戰的最重要條件。但這些都必須在平時就有密切的交流和演練,不可能在戰時無師自通。

近期台美關係重大事件
近期台美關係重大事件

川普時代美中關係非史上最差

同等重要的是台灣是否能有可支援美軍使用的基地,包括機場和港口。這些在戰時必然會有遭到中國攻擊的問題。台灣必須要讓這些設施保持運作,讓美軍可以依託這些設施建立優勢兵力和儲備後勤物資。

美國如果判斷它能部署的軍事實力無法成功防衛台灣,它防衛台灣的意願一定會受到很大影響,可能就會思考以其他的替代選項來防衛台灣。

川普時代不是美中關係最惡劣的時候,就美國歷史上看也不是對外動武機率最高的時候。

和今日相比,過去美國跟中國的關係沒有比較差,但對台灣在軍售上的支持也沒少過。一九九二年時,中國並沒有得罪美國,老布希(George H. W. Bush)總統就撕毀《八一七公報》,國軍戰機、主力作戰艦艇、戰車得到全面更新。九五和九六年時,中國也沒特別和美國有所不睦,柯林頓還是毅然批准李總統訪美,在飛彈危機時立刻派航艦戰鬥群威嚇中國不得動武,保障了台灣第一次民主直選總統。二○○一和○四年中國沒得罪美國,美國還需要中國在反恐戰爭上相互合作,小布希(George W. Bush)總統依然批准了金額超過兩百億美元,足以大幅拉近兩岸軍力差距的三項重大軍售。

歐巴馬(Barack Obama)雖然被認為和中國非常友善,且他任內中國也沒有得罪美國,歐巴馬仍然批准了高達六十四億美元的軍售給台灣,讓台灣阿帕契攻擊直升機的數量除了美國自己之外,居世界前茅。當然,這些時期美中之間不是沒有衝突和意外,但顯然沒有像二○年一樣烽火連天。

福袋式軍售未提升國軍整體戰力

二○年川普已經對中發起貿易戰,點名中國種種劣行,許多人認為甚至有新冷戰之勢。但就主戰裝備來看,川普政府截至二○年十月,也不過是相隔二十八年後再次對台軍售F-16的改良型六十六架、一○八輛新式戰車,其他多為主戰裝備的配備。

川普政府對台出售66架新式F-16戰機,大幅提升國軍的空中防禦能力。(翻攝自洛克希德・馬丁網站)
川普政府對台出售66架新式F-16戰機,大幅提升國軍的空中防禦能力。(翻攝自洛克希德・馬丁網站)

這些「福袋式」軍售是否足夠抵擋中國早已今非昔比的戰力?至少我們可以發現,美國對台軍售是挑選式的,並未完全依據台灣的採購清單批准,也不涉及對國軍整體戰力規畫、訓練及管理的協助,更遑論像日韓那樣的聯合演訓。光看金額超過過去幾任總統任內的金額並沒有太大意義,因為武器裝備的價格是逐年飛漲的。考量中共軍備二十多年來的發展,美國在安全上支撐台灣的作為可能還是有「逆水行舟,不進則退」的情形。

應思考讓美國取消「一中政策」

冷戰結束後,美國不再需要反蘇,唯一影響美國支持台灣的因素,除了台灣自己和中國的關係以外,就是擔心影響美國和中國的關係。這個關係過去是用「一中政策」黏合的。基於契約政治,美國在《上海公報》中承諾了一中政策,就不能隨便說話不算話。但至少台灣「本身」不能讓美國支持的原因已經大幅消失。

未來要讓美國更加支持台灣或承認台灣的國家地位(無論國號為何),如今剩下一個要達成的事情,就是讓美國取消「一中政策」。但在什麼情況下美國會取消一中政策?這種契約政治在什麼情況下能夠被打破?台灣要在與美國的關係中獲得最大的利益,就必須要充分了解這個問題,美國可能的決斷是什麼。認清事實與摒除己願他力的心態是絕對必要的。(本文摘錄自第九章〈美國與台灣〉)

美國的決斷:台灣人應該知道的美國外交思維與決策
作者:張國城
出版:八旗文化,2020年11月

新新聞1759期
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