台灣日前舉行九合一選舉，又破天荒全民公投 10 項公共議題，應當是最能體現台灣民主的時刻，結果卻是爭議聲四起，公投被指亂象叢生，不少台灣人都因此灰心喪志，究竟公投制度存在甚麼問題？
近年國際上的公投愈來愈頻繁，由英國脫歐到加泰隆尼亞獨立，事無大小都交予全民公決，理應最是民主。但原來早有政治學家質疑公投制度，將錯綜複雜的政策議題，簡化為「同意」和「不同意」的選項，要求公民在短時間內表決，不但無法化解爭端，更可能埋下禍根，違反基本的民主原則。
國政治學者 Matt Qvortrup 曾經撰寫著作 Referendums Around the World 研究全球各地的公投機制，他指出從 1960 到 80 年代，全球各國每年合共舉辦約 10 次公投，如今增至每年將近 50 次之多。
公投如此頻繁，他相信與政黨制度愈來愈不穩有關。瑞典學者 Sören Holmberg 研究發現，1970 年代選民對投選的政黨政綱，普遍認同其中 90% 內容，但 Qvortrup 發現，如今選民即使投選了心儀政黨，卻只認同政綱的 60% 內容，以致執政黨愈來愈難凝聚共識，嚴重分歧的議題頻頻要交由公投機制表決。
在民主國家內，公投制度讓公民不再透過代議士參與政治，而是直接就議題表決，被視為體現直接民主（Direct Democracy）精神，是最純粹的民主模式，又是化解國家重大爭端的最後機制，但很多政治學者對此不以為然。對於公投是否解決爭議的良方，愛爾蘭政治學教授 Michael Marsh 斬釘截鐵地回答：「答案很簡單，可以說從來都不是。」
「把共和國置於俄羅斯輪盤之下」
在公投中，公民面對政策議題經常千頭萬緒，左右為難。個別議題甚至連專家都要花上幾年時間才得出結論，公投機制卻要求公民在短時間內，以非常貧乏的資訊，掌握並分析問題，再簡單回答「同意」還是「不同意」，不存在灰色地帶。
在別無他選下，很多人唯有信賴不同政團提供的資訊，又沒有足夠知識判別其中真偽，以致公投往往成為政治派系的角力場。倫敦經濟學院研究員 Alexandra Cirone 坦言，公投永遠是非常具風險的手段，「但政治家重施故技，因為他們都深信自己必勝。」
政治學者 Arthur Lupia 與 Mathew D. McCubbins 亦形容，現實中選民都會信賴權威，或者不加思索地，按照既有而熟識的論述，就專門的議題選出答案。Marsh 甚至發現，部分公投中，「大部分人在約莫一星期後，都不記得任何支持和反對論據，連他們自己都不太清楚，為何會投選了『同意』或者『不同意』。」
新聞媒體如何報道事件、到執政黨的政治表現，亦同樣影響公投的結果。多倫多大學政治科學榮譽教授 Lawrence LeDuc 在 2015 年論文分析，公投應當是針對重大公共議題的表決，但倒頭來，「卻受政黨或領袖的認可程度、政府往績、連串無關主題的問題或事件左右」。
在南美哥倫比亞，總統 Juan Manuel Santos 與左翼反政府武裝組織「革命武裝力量」（FARC）簽署和約，意圖結束長達 50 年的內戰，但在公投表決前夕哥倫比亞遇上大風暴，大批選民因緊急疏散無法投票，成為合約流產的原因之一。
對於公投結果總是不似預期，哈佛大學經濟學教授 Kenneth Rogoff 評論道：「把多數選民在任何時間、作出的任何決定等同『民主』，都是扭曲民主原意。這不是民主，這是把共和國置於俄羅斯輪盤之下。」
公投失效，應回歸代議民主制？
假如公投不是有效的民主決策機制，怎樣的機制才算有效？多倫多大學公共政策及行政學院教授 Mel Cappe、與蒙克國際研究中心教授 Janice Gross Stein 主張，我們需要重新肯定看似保守的代議民主政制（Representative Democracy）。
早於 18 世紀，政治理論家 Edmund Burke 便闡釋了代議民主政制的價值。本質上，公共政策議題都是複雜難懂，民選代議士則透過反覆會面，就政策進行研究、分析和審議，最後作出嚴肅認真而負責任的決定，絕不是臨時起意的「同意」或「不同意」。在決策過程中，民主議會辯論都有公眾紀錄，代議士需要為自己的言論及決定負責，但原則上，選民在公投中卻不需要為自己的一票負上任何責任。
在完善的代議民主機制下，議員通常都能夠按多數人意願作出正確決定，同時保障弱勢小眾的權利。加拿大國會就安樂死的辯論就是其中典範，改革選舉制度同樣經過長時間磋商、公眾諮詢及審議，法案經嚴格修訂後才會付諸國會表決。
公投前夕，社會經常充斥有關議案的假新聞和誤導資訊，直接左右選民的意願，沒有任何修正機制，選民後知後覺亦恨錯難返。但完善的國會審議程序中，議員都擁有足夠時間檢視資訊真偽，獨立傳媒亦可以作出有力的監督。再者，假如選民不滿議員的表現，原則上亦大可以在下屆選舉中把他拉下台。
雖然不少民粹主義者會批評，代議政制下的議員都是「精英主義」或「傲慢又瞧不起群眾」，但代議制的價值不應就此抹殺。相比公投引發的亂象，政團為動員而煽動群眾情緒，試圖為複雜議題快刀斬亂麻，民主代議政制固然絕非完美，但決策起碼嚴肅審慎。
終究，並非所有政治議題都適合付諸公投，民主亦不只是選舉投票，還要尊重多元和保障小眾權益，而這些價值和權利，卻往往淪為公投運動下的犧牲品。
文／BRIAN LIU
本文、圖經授權轉載自*CUP（原標題：為何公投不似預期般民主？）
責任編輯／林安儒
