在上一篇洞見報告「遺忘不了的那天：東日本大震災五週年」中，大致針對東日本大震災的復興計劃做個簡單的介紹，並依據復興廳所做之官方報告，檢視過去五年來災後重建的進度。本文洞知識將說明日本政府在海嘯防災對策上的改革，並暫且放下官方說法深入災區，一探改革所遭遇到的困難。
日本政府的海嘯防災對策集中在上一篇所提到的城鎮再造計劃，其內容主要分為「高台移轉」與「多重防禦」兩大主軸。高台移轉顧名思義，即將海嘯侵襲區的居民遷移至後方高地或山區，而多重防禦指的是如何在防波提之外，緩和海嘯衝擊的對策。以下將詳細介紹。
高台移轉、住商分離
高台移轉的目的並非將全市鎮遷離，而主要是將住宅搬離至高地。日本政府對此成立「防災集團移轉促進事業」，負責協助居民協調與移轉手續。在福島、宮城、岩手等震災三縣，共劃定 331 個地區共 9534 戶實施集體移轉。
在內容上，將移轉目的地稱為「住宅團地」，而原住地劃為「移轉促進區域」。首先日本政府將徵收移轉促進區域上的災民土地，同時也協調住宅團地的土地擁有者轉讓所有權予政府，而轉讓大致上有直接購買或公有地換私有地的方式。
再來政府將負責住宅團地上的公共設施建設，以及協助移轉者的土地取得及住宅建設，而自從廢除一戶 1655 萬元的費用限制後，原則上國庫將完全補助。最後針對移轉促進區域調整為商業地區與農漁設施，實現完全的住商分離。
高台移轉乍看完備，但卻成為至今重建工作上最窒礙難行的計劃，類似於城鎮遷移的工程上，最大的問題還是來自於資金的不足。為了實現安倍政府喊出的「災害面前令人安全又安心的家鄉（災害に強い安全・安心のまち）」，國庫幾乎全權補貼，但在各縣預算有限下，並非所有人都真正可以拿到補助。
另一方面，無論是住宅團地或移轉促進區域，土地徵收民有地所有權複雜，加上有些居民災後杳無音信，使得土地取得困難。最後則是家族於移轉促進區域歷經多代，不願輕易移轉的問題。
大海嘯的多重防禦對策
一般而言，高台移轉多實行於丘陵地段，而多重防禦則實施於平原地帶。多重防預從字面上的解釋，即為拉長防禦海嘯的縱深。日本政府計劃於福島、宮城、岩手等震災三縣沿岸興建綿延超過 400 公里的防潮堤，其中標高達 10 公尺以上的巨大防潮堤合計共約 50 公里，全工事總計高達一兆日幣。
在防潮堤之後，為高台移轉計劃中的移轉促進區域，此地如前述多移作農漁設施與商業地區，因此種植防災林及興建避難建築，鑒於東日本大震災中，部分民眾因躲藏於建築頂樓而幸免於難，遂放寬建物容積率以期可將最上層劃為避難場所與備品倉庫。避難建築除了一般所知的耐震基準之外，國土交通省也創世界先例（註1），與專家合作訂定其在水壓耐久下的強度基準。
在前方高強度的防海嘯設施之後，距離大後方民用住宅之間，設置一般公共建築如農地、公路、鐵路及工商用地，利用地勢高低起伏以達緩和海嘯衝擊的效果。然而大興土木的多重防禦政策，也引來許多居民的不滿。
石卷市雄勝町的限界集落化（註2）
高台移轉與多重防禦所帶來的問題，以宮城縣石卷市雄勝町最為典型。雄勝町為一面向太平洋人口僅四千六百多人的小鎮。起初居民因高台轉移地距離海岸過遠而反對，經過高台預定地一轉再轉與政府一再協調之下，儘管最終達成妥協，卻也種下町內居民離去的因素。
境內長達 3.5 公里且標高 9.7 公尺的防潮堤也引來居民巨大的不滿，一方面認為與海隔絕的工事破壞景觀，一方面也反對住商分離削弱魚市場的熱絡。而其實巨大防潮堤工事的抗議聲浪不絕於耳，許多人認為海陸徹底切離的方式，在防止百年一遇的海嘯之前，城鎮就已因經濟問題而滅村了。
雄勝町在耗時的高台移轉及漁村觀光沒落的情況下，開始出現大量出走潮，原本有意願移轉的 350 戶在三年內驟減至 190 戶，而以此人口流失率計算，目前估計於 2017 年完成高台移轉後，即使加上有意願返回的在外避難者，人口將激減至約 80 戶，與震災前的 620 戶相比，雄勝町已面臨無法抵擋的限界集落化。
防震防災計劃刻不容緩
台灣與日本皆位於環西太平洋火山地震帶上，不僅防震經驗的相互學習，海嘯災害的預防也是我們共同面對的難題，在日本規劃詳盡的高台移轉與多重防禦在實施上皆面臨巨大的困難，而台灣也可以日本為借鏡，以期在天災越發頻繁的將來及早做好因應對策。
註 1：2005 年實施關於避難建築的強度標準，在東日本大震災後，根據東大生產技術研究所於災區對殘留建築物的測定資料，自原本浸水深度 3 公尺的標準，重新修正為 1.5 公尺。
註 2：「限界集落化」指的是人口不斷外移最終導致滅村的現象，普遍發生於日本偏遠地區的農村，詳情請見「日劇《限界集落株式會社》背後的農政改革現實」一文。
文/ 洞見國際事務評論網作者 郭哲嘉
本文經授權轉載自洞見國際事務評論網（原標題：日本在防災上究竟做了什麼？）
