閻紀宇專欄:歐盟與土耳其,一樁才剛誕生就被敲響喪鐘的跨國協議

2016-03-23 07:00

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歐洲難民/移民潮(美聯社)

歐洲難民/移民潮(美聯社)

「歐洲的首都」、「歐洲的心臟」布魯塞爾22日慘遭恐怖攻擊,傷亡超過200人。對照4天之前同樣發生在布魯塞爾的一場外交大事,今日歐洲的艱難處境分外怵目驚心。

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「對於我們今天達成的協議,我不抱任何幻想,它將來一定會遇到挫折。眼前,我們就有艱鉅的法律問題有待克服。」歐洲聯盟(EU)28個成員國18日與土耳其達成一項歷史性協議,期望能解決一場日益惡化的危機,然而歐盟的「總舵主」德國總理梅克爾(Angela Merkel)完全沒有任何欣喜之情。

穆斯林遷徙潮衝擊歐洲社會

去年一整年,將近105萬名來自中東、北非、中亞的難民/非法移民(歐盟如今統稱之為「非常規移民,irregular migrants」)海陸並進,湧入歐洲大陸,釀成歐陸自第二次世界大戰之後最大規模的遷徙潮,幾乎沒有任何一個國家能夠置身事外,德國尤其首當其衝。

這股以穆斯林為主流的遷徙潮,匯入歐洲基督教傳統的社會,其困難可想而知。近年來恐怖攻擊陰影籠罩歐陸,從倫敦到巴黎,犯案者幾乎都是穆斯林移民(第一代或第二代),更凸顯了遏阻這股遷徙潮的急迫性。

避免還在路上的難民/移民大批死亡、讓已經入境的難民/移民暫時安頓,光是這兩項工作就已讓各國政府焦頭爛額。但歐盟知道,如果不能從上游遏阻難民/移民千里追尋美好生活或者落入死亡陷阱,各國將面臨社會、經濟甚至文化的災難。

敘利亞內戰「難民製造機」

鏖戰至今進入第6年的敘利亞內戰,是目前全世界最大的「難民製造機」,大批敘利亞人民北上土耳其,許多人不再指望有朝一日重返故里,也無意成為土耳其的二等國民,他們知道再往西北方走,就是生活水平遠高於家鄉與難民營、邊界向來保持開放的歐洲。他們只要航渡大約300公里寬的愛琴海(Aegean Sea),穿越希臘與巴爾幹半島,就可以進入另一個世界。

於是才有18日的歐盟─土耳其協議。土耳其化身為歐洲大門的把關者,從3月20日起,所有從土耳其進入希臘的「非常規移民」,都必須在希臘接受審查,只要不合乎申請政治庇護的資格,就會被遣送回到土耳其。在此同時,歐盟每遣送一名敘利亞人,就會從土耳其接走一名符合資格的敘利亞難民,上限7萬2000人。。簡而言之,一人換一人。

歐盟希望在四月初進行第一次遣返─換人作業,一個月內發揮嚇阻作用,讓「土耳其─愛琴海─希臘」這條遷徙大道人煙絕跡。

歐洲經濟病夫希臘挑起重擔

看似簡單易行,其實困難重重。首先,政治庇護資格審查是複雜的工作,希臘必須設立眾多「審查中心」(tribunal),聘用至少4000名專業人員。希臘原本就是歐盟之中比較落後的國家,近年更多次瀕臨財政崩潰邊緣。如今歐盟要求希臘負起這般重任,有外交官形容,這就像「要求希臘過一個周末就變成荷蘭」。

再者,新協議主要針對3月20日之後抵達希臘的非常規移民,那麼目前滯留希臘、處境淒慘的5萬人呢?歐盟只說希望在五月中旬之前「重新安置」(relocating)其中的2萬人。現在各成員國社會反移民的氣氛越來越濃,如何消化這5萬「人球」,非常棘手。這5萬人如果也面臨被遣返的命運,難保不會爆發暴力抗爭。

第三,歐盟必須確認土耳其對於被遣返的政治庇護者而言是一個「安全的國家」(safe country);以土耳其過往欠佳的人權記錄,還有它已經收容270萬敘利亞難的情況,近來又恐怖攻擊頻傳,國際人道救援組織很難投下信任票。這些組織非常擔心,新協議將淪為迫害難民的幫兇。聯合國兒童基金會(UNICEF)等組織也擔心,遣返過程帶來的驚惶絕望,可能重創青少年與兒童的心靈。

土耳其強人總統是最大贏家

第四,土耳其履行協議承諾的動機與誠意也令人懷疑。土耳其願意接受被遣返的非常規移民,當然不是因為它樂善好施。歐盟先前提供土耳其30億歐元,協助它安置敘利亞難民,如今新協議更大方加碼30億歐元。

撒錢還不夠,歐盟同意加速審核讓土耳其獲得免簽(visa liberalisation),並且重啟停滯多年的土耳其加入歐盟談判。然而這兩個條件讓許多歐盟成員國坐立難安,一方面擔心土耳其廉價勞工湧入,惡化本國就業狀況;一方面土耳其在歐洲人眼中畢竟是一個格格不入的穆斯林國家,而且是一個民主色彩淡薄的「亞洲國家」。

無論協議成敗如何,土耳其總統艾爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)是最大的贏家。他從實權總理轉任虛位總統之後,一直處心積慮推動修憲,要把土耳其政體從內閣制修成總統制,雖然尚未成功,但他的集權強人色彩已經越來明顯,最近安卡拉當局甚至悍然接管全國第一大報《時代報》(Zaman),此外他顯然還會繼續強化壓制國內的庫德族(Kurds)。如今歐盟指望土耳其充當遏阻遷徙潮的橋頭堡,對艾爾多安這位「最後的蘇丹」種種作為恐怕只能睜一隻眼閉一隻眼。

利比亞海路如何封堵?

第五,利比亞問題。就算奇蹟出現,新協議真的發揮嚇阻效果,愛琴海恢復平靜,大批非常規移民有可能改走另一條血跡斑斑的遷徙之路:千里迢迢前往利比亞,搭船北渡地中海,在義大利或馬爾他上岸。2014年至今有33萬人從利比亞進入南歐,大部分來自非洲窮國的「經濟移民」,雖然翻船慘劇接二連三,但如果土耳其路斷,敘利亞、伊拉克與阿富汗等戰亂國家的民眾還是有可能鋌而走險。

更糟的是,利比亞內戰2011年10月結束至今,遲遲無法建立一個像樣的中央政府,其北部地中海沿岸地區簡直是人蛇集團的割劇地,歐盟連要談協議、撒銀子都苦無對象。

希臘難民危機管理機構21日發布的統計數字表明,儘管歐盟─土耳其協議已經開始實施,但當天仍有1662名難民從土耳其抵達希臘,高於3月份以來的平均水準,這顯然不是好兆頭。新協議只能觸及難民潮的「上游」,其「源頭」敘利亞內戰平息之前,歐洲各國恐怕會繼續焦頭爛額。

從15、16世紀大航海時代到20世紀初年,歐洲各國不斷向外擴張、侵略、佔領,在亞洲、非洲與美洲進行無視於「國界」的巧取豪奪,如今得面對當年帝國殖民地子民後裔的反撲,苦於自家國界不斷被凌越,這樣的場景毋寧是一種苦澀的諷刺。

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