香港革新論》奧蘭群島映照香港低度自治

2016-01-22 05:50

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奧蘭是芬蘭的一個群島自治省。

奧蘭是芬蘭的一個群島自治省。

一國兩制並非香港獨有,世界上不少國家都有設有自治區,讓聚居於特定區域的少數族群實行自治,以保護其獨特的生活方式。但並非所有自治實踐都取得成功,本土思潮近年在香港迅速冒起,本土組織如雨後春筍般出現,年輕人對中國人身份認同不斷下降,這在在反映越來越多港人對一國兩制失去信心。但在地球的另一邊,卻有一個自治區被世界公認為一國兩制的模範,當地居民普遍滿意自治安排,只有極少數人主張獨立,那就是芬蘭的奧蘭群島(Åland Islands)。

奧蘭群島位於芬蘭和瑞典之間,人口約三萬,本來與芬蘭一起歸屬俄國,但當芬蘭在1917年獨立時,主要說瑞典語的奧蘭居民希望把奧蘭併入瑞典,但芬蘭不願放棄奧蘭主權,爭議後來交上國際聯盟仲裁,雖然芬蘭最終保住奧蘭的主權,但卻要給予當地高度自治。最初奧蘭居民非常不滿裁決,並繼續爭取回歸瑞典,但慚慚卻變得滿意自治安排。是甚麼因素使奧蘭自治取得成功?筆者認為主要歸功四點:

第一,民選政府,讓奧蘭人民真正當家作主。《奧蘭自治政府法令》規定奧蘭實行議會民主制,議會設30席,由所有奧蘭公民一人一票直接選出,取得多數議席的政黨或政黨聯盟組成政府執政。而自1970年代起,奧蘭政治一直由兩個主張自治的中間派政黨(自由黨、中間黨)主導,而提倡獨立的政黨(奧蘭未來)只取得約一成選票。

第二,實行「雙首長制」,使宗主國與自治區之間有合理清晰的分權。除了由議會選出的總理外,奧蘭群島還設總督一職,在奧蘭議會議長同意下由芬蘭總統任命。總理和總督各司其職,總理負責奧蘭自治事務,例如教育、衛生和經濟政策等,並向奧蘭議會負責;而總督則代表芬蘭總統執行中央政府在奧蘭的權力,例如邊防和國稅等,亦協調中央與奧蘭的關係。這不但讓芬蘭政府放心讓奧蘭實行自治,亦避免了單一首長向地方和中央雙重問責的矛盾。

第三,合理的爭議解決機制。奧蘭與中央政府難免會對自治權限產生爭議,所以奧蘭設有「奧蘭代表團」(Åland Delegation),由奧蘭議會和芬蘭政府各提名兩名代表,加上奧蘭總督合共五人組成。一但爭議發生,任何一方均可請求芬蘭最高法院仲裁,而法院在作決定前必須先徵詢「奧蘭代表團」的意見。而奧蘭議會通過的任何法例均要先交上代表團討論是否合乎自治權限,然後才呈上最高法院和總統作最終決定。

最後,亦是最重要的,就是芬蘭政府的自我約束和寬容,因為即使制度再好,如果宗主國不約束自己的權力,真正的高度自治仍難以落實。芬蘭政府曾數次同意奧蘭居民擴大奧蘭自治權的訴求,又願以瑞典語來處理與奧蘭的一切交往。而芬蘭總統和最高法院亦曾批准奧蘭舉辦是否支持芬蘭加入歐盟的公投。政黨層面方面,芬蘭本土與奧蘭各有政黨系統,互不從屬,芬蘭政黨不在奧蘭活動,奧蘭政黨亦只與芬蘭政黨保持鬆散聯繫,所以芬蘭無法透過政黨層面來影響奧蘭政治。

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