王欽彥觀點：看不到盡頭的悲劇─也談禁止民眾檢舉「汽車轉彎時未停讓斑馬線行人」

一、前言

前幾天PTT上有人爆料「斑馬線成為殺戮屠宰場將成為事實」：有汽車駛經斑馬線未停讓行人，民眾上網向警局檢舉，不料收到「非可檢舉項目」之回覆。追查之下，才知警政署於2022年10月27日發文給全國警察局。其內容說：依據「交通部路政司111年7月21日路臺監字第1110407795號書函釋示」，汽車「轉彎前」行經行人穿越道，遇有行人穿越時，不暫停讓行人先通過者，依處罰條例44條第2項規定處罰；「轉彎時」，除禁止行人穿越路段外，不暫停讓行人優先通行者，依處罰條例第48條第2項規定處罰；其並說明民眾可檢舉違反44條2項行為（意思說民眾不能檢舉汽車「轉彎時」不停讓行人）。

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道交條例44條2項規定：「汽車駕駛人，駕駛汽車行經行人穿越道有行人穿越時，不暫停讓行人先行通過者，處新臺幣一千二百元以上三千六百元以下罰鍰」。48條2項規定：「汽車駕駛人轉彎時，除禁止行人穿越路段外，不暫停讓行人優先通行者，處新臺幣一千二百元以上三千六百元以下罰鍰」。轉彎未停讓斑馬線行人之情形，似乎這兩個規定都可適用，罰鍰額度也一樣。因此，本來警察適用哪一條舉發，沒有太大問題。不過，今年開始限縮民眾檢舉以後，44條2項之違規開放民眾檢舉，48條2項則不行。因此，轉彎時未停讓行人到底是違反哪一條，變成關鍵的問題。內政部警政署區別「轉彎前」「轉彎時」而分別適用44條2項、48條2項的法律解釋是否有道理？

二、法官也會搞混44條2項與48條2項

或許因為這兩個規定頗類似，法官也有搞不清楚的。

另外，於士林地院108年度交字第246號行政判決（2019年11月25日，法官徐文瑞），員警依48條2項舉發，法院於「五、本院之判斷」卻引用44條2項的條文。於士林地院109年度交字第115號行政判決（2020年6月8日，法官徐文瑞），汽車右轉未停讓斑馬線上行人，員警、裁決所依44條2項舉發、裁罰，法院先引用44條2項條文及「統一裁罰基準表中有關處罰條例第44條第2項之裁罰基準內容」，最後卻說「綜上所述，原告確有駕駛系爭汽車，於事實概要欄所示之上開時地，確有『汽車駕駛人轉彎時，除禁止行人穿越路段外，不暫停讓行人優先通行』之違規行為」，是引用48條2項的條文。

在士林地院109年度交字第380號行政判決（2021年1月4日，法官徐文瑞），員警、裁決所依48條2項開單、裁決，法院混淆成「第44條第2項」（……第44條第2項定有明文……又依本件違規行為時點之違反道路交通管理事件統一裁罰基準表記載，汽車之駕駛人違反道交處罰條例第44條第2項規定……且就違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則附件所示統一裁罰基準表中有關道交處罰條例第44條第2項之裁罰基準內容，並未牴觸母法……）。

特殊的是，前述裁判均係出自同一法官之手。另值注意的是，徐文瑞法官在士林地院108年度交字第43號行政判決（2019年5月6日，法官徐文瑞）中，曾明確闡述轉彎未停讓斑馬線行人應依48條2項處罰而非依44條2項處罰（後述）。

三、法院贊成用44條2項裁罰之例

於實務上，當然有很多轉彎時未停讓斑馬線上行人之案例被依48條2項舉發、裁罰。不過，也有不少被依44條2項裁罰、法院也贊同而判違規人敗訴之案例，顯示許多法官認為轉彎時未停讓斑馬線行人依44條2項裁罰並無違誤。

例如，往北行駛之重機，綠燈右轉廣州街時，未停讓廣州街南北向斑馬線上行人，依44條2項裁罰無誤（士林地院97年度交聲字第108號刑事裁定，2008年4月30日，法官黃潔茹）。駕車由板橋區華興街口左轉縣民大道，未停讓行走於穿越縣民大道1段之行人穿越道之行人，依44條2項裁罰無誤（新北地院107年度交字第912號行政判決，2019年4月3日，法官楊志勇）。汽車打左方向燈準備左轉莊敬路，此時左方莊敬路兩側行人穿越道皆有行人正在通行，汽車仍強行左轉進入行人穿越道，依44條2項裁罰無誤（臺北地院110年度交字第385號行政判決，2021年9月23日，法官范智達）。「車輛於忠孝東路五段右轉往基隆路一段時停下，其車子前懸已進入行人穿越道上，此時有一名行人往位於行人穿越道上的系爭車輛方向行進……惟系爭車輛此時並未停等行人甲、乙、丙通過行人穿越道，即起步行駛右轉彎至基隆路」，依44條2項裁罰無誤（臺北地院110年度交字第169號行政判決，2021年7月30日，法官張瑜鳳）。另外，尚有士林地院110年度交字第59號行政判決（2021年8月3日，法官林宜靜）、臺北地院106年度交字第314號行政判決（2018年2月1日，法官羅月君）等等。

於前已提及的士林地院111年度交字第30號行政判決（2022年4月6日，法官徐文瑞），機車行駛光明路，開始左轉磺港路，未禮讓跨越磺港路上斑馬線之行人，被裁決所依44條2項裁罰，法院認為裁決所裁罰無誤，判違規人敗訴。只是法院引用48條2項條文，又闡述44條2項之旨趣，最後結論又引用48條2項條文。

值得注意的是，有高等法院案例支持用44條2項裁罰。重機於行人在行人穿越道上迎面而來之時，違規未先禮讓該行人通行而強先右轉穿越，被依44條2項舉發，違規人興訟抗罰，新北地院99年度交聲字第1248號刑事裁定（2010年9月6日，法官胡堅勤）駁回異議，臺灣高等法院99年度交抗字第1905號刑事裁定（2010年9月29日，法官邱同印、吳淑惠、郭豫珍）駁回上訴。

四、法院請裁決所修改裁罰法條之案例

有一些特殊案例，是警員、裁決所原本用44條2項舉發、裁罰，但違規民眾興訟抗罰後，法院請裁決所改用48條2項裁罰。

例如，於臺北地院107年度交字第48號行政判決（2018年8月22日，法官魏式瑜），警察依44條第2項舉發，新北市政府交通事件裁決處依44條2項裁處，違規人起訴後，裁決處「重新審查」，改用48條2項裁處。於新北地院109年度交字第128號行政判決（2020年7月14日，法官楊志勇），有人駕車轉彎未暫停讓行人通過，被民眾檢舉，警察依44條2項舉發，新北市交通裁決處也依44條2項裁決，違規人起訴後，法院函請裁決所重新審查，裁決所自行撤銷原裁決，重新依48條2項裁罰。於新北地院110年度交字第355號行政判決（2021年7月13日，法官陳鴻清），警察、新北市政府交通事件裁決處依44條2項舉發、裁處，違規人起訴後，法院「依職權移請被告重新審查」，裁決處改用48條2項裁處。類似情形還有新北地院110年度交字第173號行政判決（2021年4月30日，法官陳鴻清）、臺北地院109年度交字第656號行政判決（2021年4月28日，法官黃子溎）。

五、法官言明應依48條2項裁罰者

於少數案例，法官明確說明「轉彎不停讓行人」應依48條2項處罰，而非依44條2項。例如，臺北地院110年度交字第308號行政判決（2021年8月30日，法官黃子溎）謂：「(四)另原告係轉彎後穿越行人穿越道，倘有不暫停讓行人優先通行，則應依道路交通管理處罰條例第48條第2項之規定予以處罰，並依同條例第63條第1項第1款規定，予以記違規點數1點，而非僅依同條例第44條第2項規定裁處，是原處分認定本件違規事實係『駕駛汽車行經行人穿越道有行人穿越時，不暫停讓行人先行通行』，乃依同條例第44條第2項予以裁罰，容有誤解，附此敘明」。

新北地院110年度交字第709號行政判決（2022年1月28日，法官陳鴻清）也說：「原告既係駕駛系爭車輛而於『轉彎』時，不暫停讓行人優先通行，則自應依道路交通管理處罰條例第48條第2項……予以處罰，且依道路交通管理處罰條例第63條第1項第1款之規定，尚應予以記違規點數1點，自不應僅依道路交通管理處罰條例第44條第2項……予以處罰（且就之無記違規點數之規定）」。

從這兩個裁判的用詞（「不應僅依44條2項……」），或可能認為其是著眼於48條2項有「記違規點數」，44條2項沒有。不過，行政罰法第24條規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處」。因此，既然48條2項與44條2項罰鍰額度相同，並無適用上之優劣順序，且依行政罰法24條2項，就算依44條2項處罰也可以記點。因此，不能因記違規點數之差異，而謂應適用48條2項。

另外，士林地院108年度交字第43號行政判決（2019年5月6日，法官徐文瑞）也謂：「原告當時駕駛系爭汽車於路口處係自連興街右轉彎往大同路2段184巷行駛……，則縱認原告有不暫停讓行人優先通行之違規行為，亦應依處罰條例第48條第2項予以裁處，並依處罰條例第63條第1項第1款規定記違規點數1點，自不應依處罰條例第44條第2項規定予以裁處，是原處分認定本件原告違規事實係『駕駛汽車行經行人穿越道有行人穿越時，不暫停讓行人先行通行』並依處罰條例第44條第2項裁罰，核非適法」。不過，徐文瑞法官後來在士林地院111年度交字第30號行政判決（2022年4月6日，法官徐文瑞）並沒有區別44條2項與48條2項，已如前述。

六、本文意見

雖有可能認為：從44條1項「汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一者……」的規定來看，該條（包括第2項）是一般規定；從48條1項規定「汽車駕駛人轉彎或變換車道時，有下列情形之一者……」來看，該條（包括第2項）是針對轉彎時之規範；依「特別法優先於普通法」之原則，「轉彎時」未停讓行人應是適用48條2項。不過，這其實是膚淺的看法。因為，44條2項有「行經行人穿越道」的構成要件，48條2項沒有。因此，合理的解釋應是：如果行人是走在行人穿越道上，應適用44條2項；若無行人穿越道，則用48條2項。44條2項是「未停讓斑馬線上行人」的一般性規定，不管轉彎前、轉彎後的斑馬線，均可適用。48條2項雖然多了「轉彎時」的條件，但少了「行人穿越道」的要件，因此就不能說是44條2項的特別規定了。

另外，如果汽車不停讓「轉彎時/轉彎後」的斑馬線上行人，不能用44條2項處罰的話，44條2項的用途將大幅減少：絕大多數「未停讓行人」都發生在「轉彎時/後」的斑馬線，「轉彎前」的斑馬線是擋在汽車原本行進方向上，汽車可通過的話，對行人而言應該是紅燈而不能穿越斑馬線，不會產生應停讓之情境。採取這種讓44條2項的存在意義大幅減少的法律解釋，應無合理理由。況且如果道路有彎度而難以特定「轉彎」之點的話，區分「轉彎前」「轉彎時」可能導致法律適用上的困難。因此，區分「轉彎前」「轉彎時」，並認為未停讓「轉彎時」斑馬線上行人不能用44條2項處罰，並不合理，應認為是錯誤的。

或許是立法者的錯，制定出這兩個都可適用於未停讓斑馬線行人之規定。按44條2項與48條2項均是2005年12月修法增訂，當時並未意識到可能會有問題。44條2項是依王幸男委員提案通過（立法院公報94卷31期委員會紀錄308頁），但葉宜津委員也有實質相同之提案。48條2項的王幸男委員、葉宜津委員提案也實質相同（立法院公報94卷31期委員會紀錄314頁）。兩者在委員會審查時均無實質討論。二讀會經協商後，通過44條之審查會條文（立法院公報94卷75期院會紀錄129頁）、通過48條之協商條文（立法院公報94卷76期院會紀錄44頁），均未留下任何可資參考的討論。這在我國立法實務上是很普遍的現象。因此只能參考提案理由。

44條2項之提案理由為：「按現行條文第二款明文規定: 車輛行經行人穿越道時必須减速、並應暫停讓行人優先通行，否則處新台幣六百元以上一千八百元以下罰鍰。但是多年來，這個條文都形同具文，極少見到警方嚴格執行。政府在宣導相關規定時，向來也都僅表示「汽機車請『禮讓』行人通過」，竟然將法律上明確的強制規定、駕駛人的法定義務，簡化成一種「禮貌」而已，明顯減弱其強制力、誤導駕駛人對於守法的正確觀念。更嚴重的是：由於多數車輛行經行人穿越道時並不會真的暫停讓行人優先通行，於是行人穿越道不再具有真正保障行人的作用，也自然無法讓民眾感到信賴。因此，現行條文各款均為汽車駕駛人應減速慢行之規定，惟第二款後段為行人穿越道優先路權之規定，為讓行人能夠信賴斑馬線，除加強取締未讓行人優先通行的違法車輛外，應將現行條文第二款後段之規定單獨移列為第二項，且罰鍰提高至新臺幣一千二百元以上三千六百元以下，如此修法、執法雙管齊下，才能樹立行人穿越道的安全性和權威性」（立法院第6屆第2會期第3次會議議案關係文書，討244）。

48條2項之葉宜津提案理由有文字語病而無法參考。王幸男委員提案理由為：「原條文第一款僅規定汽車駕駛人轉彎時，應『注意』往來行人，顯然無法明確表達轉彎車輛應讓行人優先通行之觀念……」（立法院第6屆第2會期第3次會議議案關係文書，討250）

從兩者提案理由，應可了解44條2項是「行人穿越道優先路權之規定」，為了「樹立行人穿越道的安全性和權威性」，48條2項則是為了「明確表達轉彎車輛應讓行人優先通行之觀念」，與斑馬線無關。因此應可佐證本文前面的見解是正確的：44條2項是有斑馬線時的一般性規定，有斑馬線就用44條2項。

七、結語

由上面考察可知，我國法院並非都認為應區分「轉彎前」「轉彎時」的汽車未停讓斑馬線上行人；主張「轉彎時」未停讓僅能依48條2項裁罰的法官，甚至說不上是多數。既然如此，內政部警政署為何要昭告全國警察採取這種法律解釋，不受理民眾檢舉汽車「轉彎時」不停讓斑馬線上行人呢？

交通部路政司的函文只是抄抄條文，但或許給人應區分「轉彎前」「轉彎時」的印象，所以警政署的法制官員進一步「闡釋」，卻不料引起民怨。警政署的官員可能注意到採此見解的法院裁判，以為法條應如此適用，故通知全國警察不要受理民眾檢舉「轉彎時」未停讓行人。不過，如前所述，這種見解僅看到48條2項之「轉彎時」的文字，卻忽略了44條2項「行人穿越道」的要件是48條2項所無，也並非法院多數見解。僅因少數地院法官的錯誤見解，警政署官員就相信了，未免顯得欠缺中央警察機關應有的專業高度（不過，也不無可能是因警政署一直想限縮民眾檢舉以減少工作量，所以趁勢而為而已）。另一方面，一個很大的問題是：如果採取錯誤見解的法官沒有意識到自己適用法律錯誤的話，就算今天警政署「髮夾彎」接受民眾檢舉，裁決機關也可能會忖度法院可能撤銷罰單，而不裁罰，屆時社會大眾反而無計可施。因此，這齣鬧劇若能引起法院注意這個問題的話，也有很大意義。

 其實，許多條文在適用上都可能出現疑義。案子進了法院，法官也會有不同見解，但案例多了會引起討論，規範就會漸漸趨於明確與合理。禁止民眾檢舉違規，實際上讓許多違規沒有機會進到法院，對法律規範的發展是不利的。2021年修法限縮檢舉，是讓道交條例喪失了能改善、精鍊的機會。

回頭看2005年葉宜津委員、王幸男委員的44條2項的提案理由，實在令人感慨與唏噓。快20年過去，當年立法委員提案所欲解決的問題可謂完全沒有改善。台灣道路上每年喪命三千人的悲劇，不知何時才能看到盡頭。政府執法單位實在愧對全國人民。

＊作者為靜宜大學法律學系教授、日本神戶大學法學博士、德國漢堡大學客員研究員、司法院法官學院講座。