日前內閣再次改組，異動部會高達9個，被媒體喻為賴清德上任以來最大人事更動，旨在強化內閣戰力，對付年底選舉，因此是「戰鬥內閣」。
然而這波內閣改組真的是為了調整內閣戰力，抑或是透露民進黨內部派系謀略，與選後布局的玄機呢？
蔡英文把賴清德拉上同條船
由於國民黨在多次社會運動與2014、2016選舉中大敗，蔡英文在2016年5月甫上任時，根據美麗島電子報的民調，擁有50.2%的滿意度和低至16.3%的不滿意度，搭配上民進黨在立法院的絕對多數，在國內政壇一時之間所向披靡，無論是老對手國民黨抑或是新對手新代力量和柯文哲，都難抗衡。
然而如此風光不到三個月，蔡英文的滿意度卻驟然崩壞，不滿意度超過滿意度，成為民主化後最快跌落神壇的總統。甚者，蔡政府在2017年更是面臨民調雪崩，滿意度下探到25%，而不滿意度卻攀升到66.5%之譜。
就當蔡政府頹勢當中時，在此之前與民進黨發生多次衝突的柯文哲卻挾世大運之勢，硬是擠下蔡英文，一躍成為台灣政壇最具影響力的政治人物，這終究迫使蔡英文在懼怕因執政不利被逼宮的情況之下，以釋放2018提名權，即選對會位置給新潮流林錫耀等代價，讓賴清德北上接掌行政院長，寄望綁住新系、分擔執政與選舉責任，來避免重演陳水扁的覆轍。
賴揆霸氣登場卻倉皇神隱？
南霸天的賴清德甫上台，根據美麗島民調，在10月時擁有高達55.5%的施政滿意，並且一舉拉抬聲勢低迷的蔡英文，在提升蔡8%滿意的同時，也降低其8%的不滿意。也就是說，一來一回之中，就減少蔡英文16%的滿意差距，不可不謂政治大補丸。也因此，媒體當時就稱賴內閣為針對2018選舉的「戰鬥內閣」。
也正是帶動綠營整體氣勢，賴清德上任以來雷厲風行，一手射出「三支箭」，另一手重砲要解決「五缺」，動作如此之大，也惹得媒體繪聲繪影揣測蔡英文即將退居為虛位元首，甚至出現賴清德將取代蔡挑戰2020的傳言。
無論傳言如何，確實的是，在賴粉墨登場之後，蔡英文趨於低調，還被外界譏為神隱少女。然而賴的好景卻不常，在年底勞基法修惡的過程中，「功德說」可以說是給「賴神」一記當頭棒喝，體會到中央首長的嚴酷檢驗。從google trend來看，勞基法修惡可以說是賴清德氣勢的一個分水嶺。在此之前由於新揆的蜜月期，賴的聲勢可與蔡英文並駕齊驅，甚至有拉低蔡熱度的情況；然而在此之後，賴的聲量卻反而重回接任閣揆之前，與其擔任台南市長時相差無幾。
此外，根據美麗島民調，在歷經2017年12月勞基法修惡之後，2018年1月賴的施政滿意度也從此前高峰滑落到40.9%，不滿意度更是攀升到40.5%，儼然要死亡交叉的態勢。也因此，賴隨即便調整策略，趨於低調，降低政治性，提高政策性，終於在此後三個月內穩住民調陣腳，避免提前被掃地出局。
不過賴清德卻並未記取教訓，從4月開始，重拾政治操作，突然在國會中拋出自己是「務實台獨工作者」，導致我國連斷兩個邦交國，並且任用爭議不斷的吳茂昆來處理管案，外加吳音寧的殘貨風波，最終讓賴神跌落神壇，在5、6月不滿意度滑落至35%、不滿意度攀升到45%左右，步入蔡英文的後塵。這也直接導致「賴揆」在7月內閣改組時的弱勢角色。
以菊制賴 小英成功壓制新系太子
自陳水扁、呂秀蓮、游錫堃、謝長廷與蘇貞昌逐漸退出舞台，同輩的陳菊卻藉由蹲點高雄十二年，不僅搖身一變南霸天，更成為民進黨目前最具威望的中央級領袖，各派系都得敬她三分。也因此，自蔡英文執政以來，便與陳菊眉來眼去，出現多次小英將邀陳菊組閣的消息。最終，陳菊選在4月接掌總統府秘書長，正式襄助在黨內搖搖欲墜的蔡英文。
要知道，除了前述蔡英文施政滿意崩盤外，尤其親信洪耀福所掌的黨系統也多次出現狀況，從南到北從東到西，都面臨到派系衝突、選舉整合的問題，使得黨中央威信蕩然無存，並讓選舉對策委員會淪為派系衝突調解委員會。
不過當陳菊入府之後，雖然擔任的是「總統府秘書長」，不過在黨務系統中，也可以處處看到陳菊的身影，例如解決宜蘭陳金德與陳歐珀之間的問題、請託此前不斷砲轟中央的張花冠，達成中執會同額競選。當然，這也引來同派系的林濁水表面大力批評陳菊違反憲政分際，實則想勸說陳菊少幫蔡英文淌黨內混水，因為這不利於新潮流的政治布局。
蔡英文拉攏陳菊的目的自然清楚，那就是以此來制衡賴清德，避免賴與新系趁自己聲勢虛弱時而入，這或許也引起賴的危機意識，因此才會如同前述，在陳菊接掌府秘書長後，再度調整策略，進行政治操作。因為英賴之間的問題，並非是空穴來風，在陳菊接掌秘書長前的一個多月時，菊便透過專訪表示，英賴之間只有合作，沒有競爭，兩人不可分割，命運與共。這些話，自然可能是對施政滿意度只有31.9%的蔡英文所說，但更可能的是，說給當時施政滿意仍在47.4%的賴清德所聽。
雖然賴清德目前最大的政治對手是蔡英文，而陳菊正投桃報李的在感謝蔡英文拉拔高雄幫之恩，然而賴清德卻不敢對陳菊表達任何一絲不敬。要知道，林濁水過去就曾爆料，新潮流事實上是反對賴清德接掌行政院長，是在陳菊的勸說之下才終於點頭，陳菊自己也公開表示，自己與賴相互支持，有著姊弟般的深厚情誼。所以說，蔡英文這招以菊制賴，確實瓦解了一盤可能的政治危機，壓制住柯文哲口中的「太子」。
內閣改組：將賴清德的弱勢地位公之於眾
就從這次內閣改組來看，雖然媒體又再度說這是戰鬥內閣，劍指年底選舉，然就誠如前述，去年賴清德接掌閣揆時，媒體就已稱之為戰鬥內閣。事實上，除了私人因素外，更換閣員想當然爾就是為了有助於施政，即選情。所以說，這確實是答案，但並非是全局。
首先，這次內閣改組，基本就是蔡英文對陳菊的再次輸誠。陳菊人馬拿下資源豐厚的交通部，連同此前的勞動部、客委會，雖然看似席次不多，但卻等於是囊括許多能進行綁樁的部門，因此成為潛藏的最大贏家。
其次，原內政部長葉俊榮由徐國勇替換，這自然是為應對年底的選舉考量，因為葉和其次長花敬群過去屢生爭議。因此換上政治敏感度較高的徐，自然讓規避掉天下第一大部出現爭議的風險。然而有趣的是，多次惹議的葉俊榮卻並未去職，或是擔任酬庸獨董，而是轉任過去從未有淵源的教育部長。
要知道，此前呼聲最高的人選，其實是長年在教育委員會問政的立委管碧玲。一來，讓管接任教育部長，在高雄立委即將少一席，以及補選亦是民進黨囊中物的情況下，自然可以避免高雄因選區重劃可能引發的政治衝突；其次，管亦未如同葉俊榮般，有赴陸講學27天、借調偷跑程序瑕疵的問題，加上此前已「表態」台大校長遴選有瑕疵，可以說是民進黨「最好」的拔管人選。所以說，這也是為何媒體會報導賴清德其實是屬意管碧玲的原因，因為在此前，賴即因吳茂昆處理拔管而搞得灰頭土臉、民調崩落。
然而管碧玲最終卻意外落馬，意外由葉俊榮當教育部的救火隊。其間，由於陳菊與管碧玲在高雄市長的恩怨情仇，就有傳言指出是陳菊在擋管入閣。這也引來與陳菊同為新系的段宜康否認，表示這與陳菊無關，管出局的原因在於選區重劃與補選因素。不過事實上，就如同前述所說，管入閣反而有利於解決選區重劃所引發的政治衝突，而補選亦是民進黨的囊中之物。再加上管碧玲憤而退出立院群組的情緒，從此來看，段的否認反而讓人更加懷疑陳菊介入的可能。
此外，若再加上陳菊安排本意裸退的邱太三轉任國安會諮詢委員，以及與陳菊批判水果產銷後不久農糧署署長就下台的事實，就很明顯的可以看到，陳菊在這次內閣改組中所扮演舉足輕重的關鍵角色，讓「閣揆」賴清德只能唯唯諾諾。
賴清德吃素的嗎？為何容許陳菊逾越憲政分際
政治上沒有永遠的情誼，這自然也適用於陳菊與賴清德的關係。所以說，尊敬陳菊，並不能充足解釋為何賴清德閣揆會做的如此窩囊。事實上，賴之所以神隱，最主要的原因，還是在於不願過分為蔡英文而折損自身的政治實力。也因此，當「總統府秘書長」陳菊浩浩蕩蕩帶著高雄幫北上中央擔任高官，行政院長賴清德卻始終沒有讓他的子弟兵大舉入住行政院。
因為從過去的經驗來看，行政院長及其團隊的折損率相當高，雖然賴清德一開始不信邪，自信自己能把台南那套搬移到中央來複製，不過在勞基法修惡之後，趨於低調，避免被蔡英文牽累，因此保持著一定時間內，行政院長滿意度高出總統甚多的弔詭現象。
不過誠如前述，由於斷交風波、拔管等事件，賴清德事實上已經消耗掉相當元氣，對於素來有總統大志的他來說，現階段最主要的目標就轉變成維持平盤－止損，並盡可能地讓外界、黨內將敗選責任歸於蔡英文。而要實踐這一目標，就必須退 二線，盡量低調。所以說，賴清德自然就樂意「尊敬」陳菊，讓陳代為改組內閣。
陳菊選後終將接任黨主席？牽一髮動全身的2018地方選舉
就目前來看，年底民進黨選舉，只有小輸和大輸兩種局面，畢竟2014年是處於歷史性的順風。然而無論何者，黨內長期不滿蔡英文的勢力都必然會進而逼宮，要小英交出黨主席之職，更甚者，逼退蔡的2020連任權。
蔡英文自然計算到此點，如果是小敗，那目前與陳菊的聯盟，以及黨內各派系的制衡，或許還能繼續保有黨主席，而僅吐出秘書長之職。近日洪耀福便已開始釋出訊息，要幫小英承擔敗選責任。然若是大敗，那蔡英文便難以抵擋黨內壓力，必須辭去黨主席。至於繼任秘書長人選，就目前來看，則以新系的林錫耀最為可能。
那問題就來了，如果蔡英文辭去黨主席，那誰會是接任者？自然不可能是英派或正國會，前者僅有陳明文與蘇嘉全稍具資格，但礙於藍營背景和立院院長職位，以及不可能被其他派系接受，所以根本就毫無機會；後者僅有游錫堃與林佳龍具資格，但游在此前新北市長初選中就已被逼退一次，而民進黨大敗即意味丟掉台中市，所以敗選的林也不可能具備資格挑戰後英時代的共主。所以說，蔡的繼任者就更可能是新系人馬。
不過新系的賴清德亦難脫穎而出，因為適逢大敗，行政院長雖然避戰，但亦難辭其咎，且此時挑戰大位，容易成為各派系的箭靶。因此，德高望眾陳菊自然就成為了可能性最高的民進黨主席。
登頂抑或是被掃入歷史 賴神將何去何從？
雖然陳菊德高望重、能平衡各派系衝突，然而由於年齡因素，陳終究只會是過渡性共主，時間到就必須走人，因為位置必須留待給新任共主。但即使如此，由於2018地方選舉完之後，僅14個月就總統大選，因此對於賴來說，如果由與英同盟的菊來擔任黨主席，這無疑宣告，即使2018民進黨大敗，賴也很難在2020代蔡上陣。
所以說，對賴來說，如今的困境，就變成是否要在2020搭配蔡英文競選副總統。如果擔任副手，蔡賴在2020輸掉，則賴的政治發展基本就此結束；即使蔡連任，從過去副總統的經驗來看，賴亦相當難挑戰2024，因為後有更具年齡優勢的鄭文燦和林佳龍。
倘若賴清德不願擔任蔡英文副手，那賴就只能賭蔡在2020先輸掉，自己從陳菊手上接任黨主席，在手握黨權的情況下，挑戰2024。不過倘若蔡贏下2020，則賴就可以說是偷雞不著，連米都拾不到，最多再任行政院長，徹底失去2024的挑戰權。可以說，無論賴選擇何種道路，都是風險重重。
就目前來看，賴清德會選擇上述哪條道路，仍在未定之數，因為年底的選舉結果，將相當影響賴的抉擇，成為評估的基點。如果大敗，賴更可能劍指黨主席；如果小敗，則較可能選擇擔任副總統。從此來看，年底大敗，看似更可能讓賴接近總統大位，但實際上，即使刻意神隱，但閣揆真能完全免於承擔敗選責任嗎？賴清德似乎與挑戰總統大位越離越遠，而讓鄭文燦越來越近。
＊作者為國家政策研究基金會助理研究員
