觀點投書:要將台南鹽水消滅嗎?

2018-06-20 06:10

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圖為台南鹽水蜂炮白天神轎繞境。(顏麟宇攝)

圖為台南鹽水蜂炮白天神轎繞境。(顏麟宇攝)

筆者的父親是台南縣鹽水鎮長大的,現在這個小鎮已在數年前改制為台南市鹽水區,這個地方緊鄰著新營區,在我的印象,親戚長輩們沒有人說他是新營人,都會說他來自鹽水,並對鹽水這塊土地有深厚的情感。相同的,我也相信新竹縣的關西、嘉義縣的東石、屏東縣的恆春人士,都會以他的「地元」(出生地)為榮。

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大家還記得台南縣的「總爺國小」嗎?約莫十年前,台南縣政府曾經擬以學生數過少為由要推動「併校」,後來引發在地民眾反制,這個事件鬧上了全國新聞版面,不想讓該國小就此消失。但天下終究沒有不散的宴席,該國小的學區還是不敵人口流失、學齡兒童稀少,最後還是面臨關校的命運。

在三、四年前,彰化縣員林鎮,該鎮幾十年來的願望,就是希望由「鎮」改制為「市」,無奈該鎮的人口始終維持12萬人上下,而且隨著台中市改制為直轄市後,其人口的磁吸,使得員林的人口每況愈下,未來很難超過15萬人設為「市」的門檻。當時為了成就員林改制為市的願望,當地的地方領袖就積極希望促成員林週邊的鄉鎮,如大村鄉、芬園鄉、永靖鄉與社頭鄉,可以整併進入員林以湊足15萬人的門檻,使其改制為市。然而「地方消滅」這對於地方是何等重大的事情,併到人家轄區嫁做人婦,名字都不見了,這如何跟鄉親父老交代,所以自然沒有任何一個鄉自治體願意。也因此,員林只好透過彰化縣的立法委員以修改《地方制度法》的方法,將15萬人的門檻調降為10萬人,最終才讓員林完成她多年來的願望。

差不多三十年前,台北市原本有16個區,區的地位只是行政建制,是台北市政府在轄區各地的派出機關。當時市政府將16個區整併為12個,因為不是地方自治法人,加上當時也還沒有《地方制度法》,所以訂了合併時間後,就讓景美與木柵整併了,並且給了一個新的名字叫做「文山區」。「文山」這個地名,也不是新的地名,遠在清朝年間,因文山、新店乃至於深坑一帶為小山、丘陵林立的地形,形狀類似拳頭,故此地命名為「拳山」;後因地方仕紳認為拳山一詞有崇尚暴力的意思,故取其諧音為「文山」。正因為文山是景美、木柵的最大公約數,所以當時關於地名的問題並沒有形成紛爭。

如今,當前的政府屢屢用「行政效率」、節約「行政成本」的觀點,希望整併現有368個鄉鎮市區;換言之,若真要推動,將有不少的地方面臨消滅的命運。回到鹽水,基於地理的鄰接,若台南市政府要推動市內行政轄區的合併,那2萬5千人的鹽水將有不小的可能會與人口規模7萬8千人的新營進行整併;屆時,是新營的地名留下來,還是鹽水,要用公投或民調來決定嗎?那鹽水一定會輸。一定要這樣去挑動在地鄉親對於自己土地的認同與情感嗎?採折衷之道,各取一字名叫「新鹽區」如何?你覺得這樣的名字兩邊的人會買帳嗎?

新營跟鹽水的問題還算簡單,因為兩者目前都不具有地方自治法人的地位。以屏東縣為例,如果恆春鎮要與車城鄉合併,除了地名的爭奪是一個問題外;人口3萬人的恆春,居民多為閩南籍人士,但人口僅有約8千5百人的車城鄉則有不少的客家村落,過去還有辦法以選票來爭取客家人士權益及資源分配;如果這兩個鄉鎮合併,就是大併小,客家人與原住民的權益,會得到保障嗎?

行政院在上個月研提《行政區劃法》草案,賦予各級地方政府推動行政區劃的法源基礎;然而,除了地方自行提出行政區劃案之外,中央政府或是上級政府(如直轄市政府或是縣市政府)也可以提出鄉鎮市區的行政區劃案,而且不用經過鄉鎮市代表會的議決通過就可以提案;其後,再經中央或上級機關的審議與核定,這樣就讓有將近80年歷史的鄉鎮市地方自治法人成為歷史。

存在就有他的道理,既然地方自治體可以運行到今日,基於地方自治的原理,我們就應該尊重地方自治體的自主,避免過度干涉。而地方自治體的法人地位存續與名稱這是何等重要的問題,國家要在這個地方去挑戰在地鄉親的情感嗎?

酒店關門酒客自然會走,人口不足、稅收不夠,使鄉鎮市公所難以經營,若我們給予它們高度的地方自治,他們自然會去生財,找尋財源管道;走到最後還無法經營才去考慮合併一途。筆者始終認為,行政區域整併是一個縣市廣域治理的最後手段,這個方法深具強制性與非民主性格,非到必要儘量不要進行,因為地方自治法人也是一個生命,能自主為意思表示,既然他能走到今天,並且可以自主營運,我們為何要奪去他的地方自治法人資格呢?

*作者為國家政策研究基金會副研究員

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