亞洲是一個瞬息萬變的地區。美國想要用亞洲政策保障美國利益，就必須把政策訂得夠有意義，不能只是繞過國會而已。
COVID-19疫情爆發之後，商店貨架空空如也，美國物價明顯飆升。今年5月，許多嬰幼兒不可或缺的配方奶粉開始短缺，不少人因此開始關注供應鏈韌性，進一步呼籲產業回流，使拜登（Joe Biden）總統陷入政治危機。
不過這類產品其實大部分都已經在美國生產，問題並不是因為過度仰賴進口，而是在供應過度集中。美國的配方奶粉幾乎都由4家公司生產，其中一家爆發食安問題，生產線今年初被勒令關閉。至於海外工廠則具備足夠的生產力，有些品質甚至比美國更好，但因為進口問題被拒於門外。
呼籲廠商回流的動機有很多，但未必全都合理。有些人是真正想要廠商回流，有些則是想要「朋友相挺」（Friendshoring），也就是把生產線移轉到監理標準類似的地緣政治盟友國家。這2者之間的差異會影響全球大部分的國家，但美國政治圈還沒有開始認真討論，而美國的貿易政策正是因此無法好好決定。
想加入哪些支柱？自己選
拜登總統5月23日在東京宣布啟動印太經濟架構（IPEF）。這是拜登政府國際貿易政策的核心，但其實只是輕量級的貿易協議，沒有處理到最關鍵的關稅問題。印太經濟架構的4大支柱：「國際貿易」、「供應鏈彈性」、「環保經濟」、「公平經濟」，分別由美國不同的政府機構管理，各簽署國可以自己選擇要加入哪幾項支柱，而每個國家分別會怎麼選擇，目前還有待觀察。
美國中間偏右的智庫——美國行動論壇國際經濟政策部（International Economic Policy at the American Action Forum）主任Tori Smith表示，「印太經濟架構不是自由貿易協定，而是美國行政部門為了協商印太地區的標準與規則，而提出來的行動。」拜登之所以採取這種非正式作法，是為了讓政府不需要國會同意，就能跟其他國家在這些問題上達成具體談判結果。他知道在這個時間點去指望共和黨太過有勇無謀，民主黨則是很可能在今年11月同時丟掉參眾2院。
美國在亞洲貿易政策的其中一項主要目標，就是幫鄰國找一個市場來代替中國。但Tori Smith認為，IPEF因為結構關係，很難真正威脅到中國。
目前加入IPEF的國家，包括澳洲、紐西蘭、汶萊、印度、印尼、日本、南韓、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南。之所以沒有把台灣納入首輪名單，是因為擔心若IPEF有台灣而沒有中國，可能政治性過於明顯，讓其他南亞國家進退兩難。
所以美國一方面不邀請台灣進入IPEF，一方面宣布跟台灣達成雙邊貿易協定（BTA）。台灣花了很多年，甚至幾10年，才終於達成這項重要結果。而美國與印太國家更密切的多邊交流，例如加強與這些國家之間的整合，會在台灣問題依然棘手的狀態下，讓美國對印太地區穩定的承諾更可信。
腳踏車外交
不過美國無論想用什麼方式來促進與亞洲地區的貿易，以及改變亞太局勢，效果都不太可能比之前的《跨太平洋夥伴協定》（CPTPP）更好。CPTPP是一項以經濟改革為核心的多邊貿易協定，照理來說可以透過增加貿易流動，讓其他國家進一步接受美國的治理理念；甚至讓中國有機會跟美國加入同一個經濟共同體，緩和2國之間的緊張關係。
退出CPTPP是前總統川普的重大競選政見之一，川普之前的對手希拉蕊．柯林頓明明過去曾經促成該協議，卻也在競選中背棄，表示美國政治局勢當時已大幅轉變。川普上任之後，甚至開始與中國打貿易戰。而俄烏戰爭時期，人們也看見拜登政府承認中國的威脅，同時加強與其他國家的多邊關係，並大力支持盟友，藉此做出有別於川普的外交政策，不要像川普那樣讓德國與南韓這類關鍵國家質疑美國的意圖。
所以當下的問題是，拜登到底要跟亞洲國家建立怎樣的多邊關係。越來越多跡象顯示，美國可能會降低對中貿易戰的強度。之前的貿易戰訂出了2份進口商品關稅清單，分別於2018年7月6日與8月23日生效，美國法律規定，這些清單4年之後都必須重新審議。審議的時刻已近在眼前。
美國很有可能藉此機會降低關稅，負責國際經濟的白宮國家安全副顧問辛格（Daleep Singh）在參議院聽證會上表示，「為什麼要對腳踏車、成衣、內衣徵收關稅？至少對很多商品徵收關稅⋯⋯我都不知道能達成什麼戰略目的。」美國政府急於希望讓貿易問題不只是一場「文化戰爭」，而其中的關鍵就是工會成員，他們明顯反對降低關稅，而且也不太可能支持美國把生產線轉到盟友國家。
適時放手才是藝術
不過這表面上的差異，並不表示美國政府如今已經撤銷川普時期對中國的敵意。因為局勢必須穩定下來，美國才能在緊要關頭真正制裁中國。有時候必須暫時鬆手，之後才能獲得更大的優勢。而且烏俄戰爭的局勢已經嚴重超過了中國能掌控的範圍，是美國的大好機會。
但當下還要考慮一些規模更大的地緣政治問題，不少重要思想家最近都認為，美國應該在把重心轉移到其他國家之際，用「緩和政策」（Détente）來應付中國；不過台灣的安全問題讓這種策略顯得不太實際，支持「緩和政策」的人也遲遲不去說明他們跟反對者可以達成哪些基本共識。蘇格蘭裔歷史學家尼爾．弗格森（Niall Ferguson）認為「照理來說，拜登應該要在尼克森訪華50周年紀念拜訪北京，而不是在東京發表聲明強力挺台灣」。約翰霍普金斯大學的Francis Gavin教授則在雜誌《外交政策》（Foreign Affairs）上呼籲美中雙方「都停止最近這些可能羞辱對方，甚至引爆戰爭的行為」。但這些說法都預設台灣會放棄自己的安全，所以都是空談。
當然，從貿易的角度來看，緩和政策相當合理。很多人都把美國國內對於貿易制裁的辯論，當成一種意識形態之爭；但真說起來，要不要進行貿易制裁，其實跟軍事實力很有關係。從這種角度看，既然中國目前為止都還沒有對台灣做出任何侵略行為，美國為什麼要同時跟中俄兩國開戰？
另一方面，在中國的外資企業都紛紛發現，無論是美國的關稅，還是中國的「清零」等各項政策，政治對生意的影響越來越大。所以無論關稅方向如何演變，大部分的外資可能都會想陸續撤出中國。
因此，拜登之所以選擇強力挺台，可能不只是為了因應通膨問題。外交與國安因素似乎對美國的經濟政策越來越重要，而與台灣的雙邊貿易協定更是目前的重中之重。
美國商務部部長Gina Raimondo最近在達沃斯世界經濟論壇（World Economic Forum）上對CNBC表示，「我們需要的是讓晶片在美國生產，而非讓盟友生產。」台灣的半導體晶圓能力，已經成為美國、甚至其他所有國家都無法超越的瓶頸，所以美國想要讓晶片脫離地緣政治危機，想想也不足為奇。不過有趣的是，其實其他國家也有晶圓廠，真正的問題是美國落後了一大截。
搶手晶片人人要
到目前為止，晶片需求依然對台灣有利。美國的晶片生產能力太差，所以台灣，甚至南韓的晶片市場，目前都還穩坐泰山。但值得注意的是，美國政府一直不願公開捍衛這些盟友的經濟利益。此外，即使美國真能像商務部部長Raimondo所言自產晶片，大概也無法讓晶片供應量更穩定。
川普已經卸任，但「美國優先」政策的遺緒依然持續至今。而且不得不提，他對勞工團體的態度比大部分共和黨都友善很多，所以涉及勞工的政策當然也一直延續到拜登政府。也許下一任總統會說，光靠工會無法撐起經濟，而是經濟要先拚起來，才能讓工會更強大。但只要找不到外國買家購買美國產品，貿易逆差問題就永遠不會解決。
亞洲是一個瞬息萬變的地區。美國想要用亞洲政策保障美國利益，就必須把政策訂得夠有意義，不能只是繞過國會而已。
＊本文出自151期台灣銀行家雜誌，經授權轉載。本文作者為台灣金融研訓院特聘外籍研究員；譯者為劉維人。
