王欽彥觀點：限縮民眾檢舉交通違規妨礙社會轉型

一、前言

台灣每100人有97輛汽機車，幾乎一人一車；僅考慮有駕照人口的話，是一人多車。加上地狹車稠，停車位不足是物理上不可能解決的問題。交通量大加上違規浮濫，使得台灣人一年在道路上死三千人，高於人口多5倍的日本；因交通事故而損失金額據估可每年蓋一條高鐵。

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二、修法限制民眾檢舉之幾點觀察

（1）立法院審議過程

2021年道交法7條之1修法限縮民眾檢舉，是委員陳歐珀等19人提案修法成：民眾檢舉查證屬實者「先給予勸導，若同一違規事實再犯者，即予舉發」；委員鄭正鈐等24人提案不改規定，但增加第2項：「對於不影響交通安全之違規檢舉案件，應先開立勸導單，其類型由主管機關定之」；委員林俊憲等16人提案不改規定，但增加「兩件違規舉發事項之時間需相隔六分鐘以上或行駛經過一個路口以上」文字。2021年10月7日的審查會最後採用「交通部建議條文」，即主席陳雪生委員詢問「請問各位委員有沒有意見？如果沒有意見的話，第七條之一就依照交通部建議條文通過」（立法院公報110卷81期委員會紀錄332頁）。

交通部並沒有提案，只是在當天會議上提出一個「對案版本」並當場說明，官員的說明甚至有錯誤（說明人行道違停仍開放檢舉、條文卻禁止檢舉）。立法院審查會中，也沒有委員提案採用交通部的建議條文。但主席「依照交通部建議條文通過」，程序上應非合法。但2021年12月7日之二讀會，也無委員異議；對官員之矛盾錯誤，也無人異議；從而直接「照審查會條文通過」。立法院對交通部建議條文照單全收，彷彿成了行政院立法局。

由於立院審查會並沒有留下採用交通部建議條文之正式理由可考，以下從審查會之發言來看看限縮檢舉之理由。

A. 「防堵惡意報復性檢舉」  

此係最常被提及之修法理由。立院委員會討論中，交通部陳文瑞司長說明（委員會紀錄322頁）：「有些民眾檢舉的案件可能是比較特定性，他可能是跟拍、連續性或者是有一些惡意報復性的檢舉而產生一些民怨」。另外，新法實施前夕，交通部發新聞稿說「避免惡意檢舉泛濫」為修法主要理由。修法通過後有七千多位民眾於公共政策網路參與平臺提案「恢復《交通管理處罰條例》民眾得舉發所有靜態違規」。內政部警政署回應：限縮民眾檢舉係因「或有特定人針對性尾隨跟拍，連續性、惡意性及報復性檢舉，引起眾多民怨，已偏離原立法目的」。

不過，動態違規之惡意報復性檢舉，如林俊憲委員指出（同326頁），以限制6分鐘以內之連續違規等方式，即可充分防堵。

此外，違規是否應被處罰，應與檢舉人之動機無關。大哥打小弟，小弟「惡意檢舉」大哥犯罪作為報復；員工對公司不滿而「惡意報復性」檢舉公司違反勞基法之缺失；這些不會因其出於「惡意報復性」的動機就貶抑之。「惡意報復性」檢舉會有問題，應是刻意針對特定對象（如跟拍），就其違規、特別是輕微違規之持續性檢舉。檢舉人一次檢舉整條街的違停，並非「惡意報復性」檢舉。

①輕微違規之針對性反覆檢舉，制度上可簡易處理。「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第12條規定：「行為人有下列情形之一，而未嚴重危害交通安全、秩序，且情節輕微，以不舉發為適當者，交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員得對其施以勸導，免予舉發：……十六、其他經交通部及內政部會商核定之情形」。因此，交通部及內政部警政署若認為應排除「報復性或惡意檢舉」，列入不舉發情形就可以了。雖然條例7條1項規定民眾檢舉「經查證屬實者，應即舉發」，但依交通部見解，「處理細則」第12條也適用於民眾檢舉，並非民眾檢舉均須舉發（委員會紀錄330頁）。即便民眾檢舉均須「舉發」，舉發後會進入「裁決」程序（道交處罰條例8條），被舉發者可視違規種類分別向警察機關或裁決所陳述（申訴）。如果內政部警政署認為應排除「針對性的惡意檢舉」，列入「處理細則」第43條由裁決機關審酌即可。

於台北市交通裁決所，申訴後免罰之比例約為五分之一。對裁決結果不服，還可提行政訴訟。提起行政訴訟後，行政法院還會再通知原處分機關「於二十日內重新審查原裁決是否合法妥當」（行政訴訟法237條之4），不行法院才自己判。台中區監理所2021年度行政訴訟撤銷罰單比例為為28%。因此，程序上已有多次機會可審視裁罰之妥當性。監察院2018年4月17日新聞稿雖然認為「申訴後免罰」易生民怨，有「執法品質」問題，但此亦顯示救濟程序有發揮機能。

②若遭針對性檢舉之違規並非輕微違規，則違規就應取締，有無針對性應非所問。遭人檢舉容易心生怨懟，是自然現象。警察攔查舉發一樣會產生民怨，刁民甚至會攻擊警察（新聞「不滿遭警取締　攤販怒持鐮刀攻擊警察」）、包圍恐嚇警察（新聞「新北警超商前取締違停 竟遭多人包圍推擠」）。若違規人顯有暴力傾向，民眾行車記錄器檢舉可能是避免衝突、又能裁罰交通違規之理想方式。遭人針對性檢舉時，怨懟會增幅是自然現象，警察也不願被利用成為「報復工具」。然而，產生這種情形之根本原因，其實是警察常態性消極不執法所產生之差別性、不公平感覺。這在路口抓違規時經常發生，警局網頁也製作了應對SOP「交通違規人質疑警察為何不告發其他違規者，如何處置？」。解決之道，不應是限制民眾檢舉，而應反其道而行，令警察更積極、全面執法（例如有人檢舉特定地址違停，就連續二星期主動巡查取締附近區域），或更獎勵民眾檢舉。檢舉很普及的話，每個人都會隨時警覺注意遵守交通規則，這本來就是理所當然的，也是維護道路安全所必須。覺得麻煩的就會去利用大眾運輸。

③無論如何，2020年受理民眾檢舉598萬件，舉發440萬件（其中違停約佔60%；委員會紀錄328頁），當中惡意報復性檢舉有幾件？如果比例不到百分之一，限縮檢舉即是「因噎廢食」。惡意報復性檢舉也非民眾檢舉交通違規之特有現象，打110報警檢舉、其他種類的檢舉，一樣會有這種情形。

B. 「民眾檢舉加重警察負擔」

交通部陳文瑞司長說（委員會紀錄322頁）：「警察機關審核檢舉人提送的資料以後，若認為證據不足而不舉發的時候，其實民眾會再投訴，另外有一些則是被檢舉人還會一再的申訴，警察機關認為他們各地警察機關在處理民眾檢舉案件的負荷量其實會影響到他們正常的勤務」。

不過，民眾檢舉是免費義工，把證據資料都備齊了，顯然節省大量警力。占檢舉數量最大宗的紅黃線違停，其認定容易。而且，違停之舉發「得由交通助理人員逕行執行之」（處罰條例7條2項），換言之，招聘交通助理員執行即可。2005年之台北市議會資料，當時台北市有150位交通助理員，開了3億元的罰單（臺北市議會公報70卷26期9497頁）。民眾檢舉的效益怎麼算都是利大於弊。民眾申訴在民主法治社會也是正常的，應持平看待。以民眾申訴為由禁止檢舉，是威權心態，也邏輯不通。民眾檢舉僅是呈現違規浮濫的台灣社會實情，但主管機關覺得業務負擔越來越重，所以主導修法取消民眾檢舉。這是很本位主義的作法。

C. 以「不影響交通」為由禁止民眾檢舉（紅黃線違停）

警政署劉振安副組長說明（委員會紀錄325頁）：「有時候為了尖峰時間道路管理的關係，紅線劃得似乎偏多了一點，可能某個尖峰時間有劃紅線的地方會影響到交通，而在其他時間不太會影響交通，但是所劃的紅線是固定的，所以這一次我們在檢討時認為靜態違規項目應限縮於路口、公車招呼站、人行道、行人穿越道等嚴重影響交通安全與秩序之違規停車」。交通部陳文瑞司長也說明（同330頁）：「條文對靜態違規的停車有限縮，就是我們已經定在第十三款、第十四款及第十五款，分別受理路口、行人穿越道、人行道的違規停車、違規臨時停車或並排停車。其他的部分基本上因為紅線、黃線有一些部分其實對於交通的安全秩序沒有影響那麼大，民眾還是可以打電話通知當地的警察機關去做相關的處理，但我們沒有把它列入民眾檢舉這部分」。

①不過，紅黃線的目的就在禁止停車，如果要區別尖峰、離峰時間，可立牌表示禁止時段。不如此做，而含糊地以「有時候不太會影響交通」為由禁止民眾檢舉，其實就是不想嚴格執行紅黃線的意思。

然而，紅黃線就畫在那裏，不嚴格執行，是損害法律的權威、降低民眾的遵法精神（縱放取巧違規者即是愚弄誠實守法者），對法治（rule of law）秩序有害。而且，劃設紅黃線，除限制民眾停車利益，若在紅黃線處違規停車，即便有人酒駕撞上，違停人仍有過失，須負過失傷害或過失致人於死之刑責（參見最高法院88台上4360號、高院109交上易230號、雄高院111交上易2號，南高院110交上易519號判決等）。因此，紅黃線之劃設，本質上是很嚴肅的。以「有時候不太會影響交通」為由不欲嚴格執行，並不合理。

另外，例如停車「不依順行方向」是可罰六百到一千二的違規（處罰條例56條1項6款），新法也禁止民眾檢舉。這顯然不能用「不太會影響交通」來說明，因為「不依順行方向」停車之靜止狀態本來就不會影響交通。法律禁止並加以處罰，諒係因逆向停車之過程會有逆向行駛之危險行為。禁止民眾檢舉，除了是要不嚴格執行規定、或減少違規統計數字以外，應無其他意義。

②打110報警沒有立即效果，警察不會馬上來（通常在30分到2小時警察才來；筆者經驗），無法處理短暫但嚴重的違規（例如阻塞一個車道之路邊違停）。警察來了也可能「未發現違規」或鳴笛讓民眾「見警駛離」（筆者經驗）。警察不開單而「勸導」（驅離），因無嚇阻效果，反將造成警力重複出動，結果上增加不必要的警力負擔。民眾檢舉直接開罰，才有一點嚇阻效果。遭違停妨礙之民眾能有工具反制，也是社會正義的實現。

政府說民眾仍可打電話通知警察到場處理。但警察到場處理，理應比警察在電腦前處理民眾上網檢舉，還要消耗更多警力。對相同數目之違停，若禁止民眾檢舉、改打電話報警能減少警察負擔之說法可以成立，唯一的可能性是報警處理可讓警察變相不處理。例如，警察可延遲到場（2個小時後再去的話違停可能走了）、可以驅離、勸導、不開單，進而減少行政作業，也減少違規的帳面數字。處理民眾上網檢舉就不能如此方便。社會一般認為警察有「吃案」現象（新聞「杜絕吃案文化／南警︰評比破案數取代破案率」）。壓低交通違規數目，粉飾太平，可能可以逃避監察院的糾正（監察院2018年4月17日新聞稿：「民眾檢舉交通違規態樣，係以『違規停車』為大宗，已嚴重影響民眾生活，且有逐年增加趨勢，顯見都會區之停車問題日益嚴重，對此停車問題應予正視及妥善因應，以善盡主管機關之職責」，而要求警政署及交通部檢討改善）。

D. 民眾違停是沒有辦法的

主席陳雪生委員說（委員會紀錄330頁）：「說真的，政府沒有錢可以蓋很多停車場，在這種情況下，要叫老百姓把車子停到哪裡去？有時就停在路邊或家門口，那也是沒有辦法的事情，車子總不能開到家裡面去停吧！根本就沒有地方停，那要怎麼辦呢？就目前的車輛和停車場的數量，請公路總局來說明一下，次長也是公路總局出身，請問停車場蓋的數量很多嗎？把它和民眾的汽車數量配比，根本都不夠用嘛！有些在鄉下發生的狀況更是莫名其妙，連停在田埂旁邊，檢舉達人也來送個單，這就是報復嘛！」。言下之意，民眾違停是沒有辦法的，所以勸導、放任就好。

這可能是反應現實之真正修法理由：車位嚴重不足，大家又都是車主，嚴格取締違停將造成許多人不滿，那麼多車子也真的沒地方停，所以溫存現狀、對違停睜隻眼閉隻眼。

不過，因停車空間不足就不嚴格取締，是只給「有車沒車位」的人便利，但對已花錢租、買車位的人，或利用大眾運輸的行人、輪椅族、嬰兒車等，顯然造成不公（筆者曾在台中目睹早餐店旁轎車違停騎樓，也堵住人行道，輪椅老人須走下輪椅，把輪椅推下馬路，再繞路通行）。而且，找不到地方停車，理應是買車的人自己要想辦法的問題，不能成為占用人行道、騎樓、或紅黃線違停的理由。田埂旁如果路口十公尺或紅黃線禁止停車，那就是不應該停車。否則萬一發生事故，違停人有過失傷害或過失致人於死之刑責，已如前述。政府當然應該多蓋停車場。但在一人一車的台灣，再怎麼蓋停車場也不可能夠用。沒有地方停，車子真的就是要「開到家裡面去停」，想辦法在自家設置停車空間。日本「購車須附車庫證明」的制度施行多年。台灣車輛數已破表，應嚴格取締違停、忠實反映車輛過多的真實困境，才能刺激市場機制及政府加速投入更多資源增加停車空間及充實大眾運輸。短期內政府應找市郊閒置空地作為停車場供市區民眾停放，並設公車站牌接駁。

三、幾點思考

（1）交通亂象僅能靠嚴格執法來解決

交通混亂、車禍事故多，導致國家社會與家庭、個人均受極大損失。唯有透過嚴格執法警惕民眾嚴守交通安全規則，才能解決問題。

主張從教育著手的看法並不實際。嚴格執法就是最好的社會教育。台灣人到國外開車，應該都會戰戰兢兢、遵守當地交通規則。但在台灣，大家不遵守規則也沒有處罰，認真遵守的人反而吃虧。這種社會不可能僅用教育、但不嚴格執法所能改變：出社會後，人都會「社會化」。

停車空間永遠不可能足夠，如何嚴格執法？如前所述，正因停車場不足是根本無解的問題，故必須誠實反應汽機車過多所產生之困境與不便。找不到停車位，自然能迫使民眾改搭大眾運輸，進而提高社會投注在大眾運輸的資源（利用者多了，大眾運輸的路線與班次才可能增加）。政府當然應儘速承租閒置空地設置停車場、在市區外圍空地設停車場並納入公車路線接駁。姑息違停除影響道路順暢、犧牲行人權益外，也不利推廣大眾運輸，而延遲社會交通型態之轉型。

（2）政府不嚴格執法是台灣的常態 

然而，台灣警察不常主動取締違規。波蘭記者抱怨高雄機車騎上人行道的事件即是一例。這是長久陋習，或與地方政治、議員干預有關（聯合新聞網「私有騎樓停車 法官：屬違規 該罰」：因政治力介入與選票因素，全縣幾乎不曾整頓騎樓，除非有人檢舉，否則不會開單告發，有檢舉也會先勸導）。交通助理員開單，議員也會箝制（中廣新聞網「中市議員：交通業務助理頻開單引民怨」）。民眾報案請警察到場取締，議員也會牽制（新聞「屏東建國路違停檢舉近百件 民代籲警通情達理」）。甚至民眾檢舉或報案，警察也可能不執法（三立新聞網「男控檢舉無效 警認疏失將懲處」）。警察不主動執法而被動等有人檢舉才個案取締，等於是把執法的責任轉嫁給檢舉人，檢舉人的個資可能遭警察洩漏（板橋簡易庭107板國小3號民事判決），檢舉人也容易被恐嚇或毆打（新聞「警休假當檢舉王被民眾暴打 警政署：無不法但不鼓勵」）。雖然警察是國家的，理應忠實執行國家法律，不應受地方政府影響，但受限於警察人事、預算受地方政府控制（陳柏任碩論「我國地方警察經費編列制度之政經分析」：地方警局預算依警察法16條由地方政府編列，因此受地方議會牽制，並衍生黑金與地方派系箝制警察執法之問題），以及警察之歷史文化、警員法治素養（對「依法行政」之執著度），此問題不易獲得解決。

此外，我國各地人行道、騎樓之違建或占用問題嚴重，但地方政府不積極執法。此與地方政治（選票因素）以及公務員法治素養（對「依法行政」之執著度）有關。例如：①1984年增訂「建築法」第96條之1第1項，規定：「依本法規定強制拆除之建築物均不予補償，其拆除費用由建築物所有人負擔」，但地方政府以須通過自治條例為由推託（立法院法制局「違章建築強制拆除收費議題之探討」）。②內政部「違章建築處理辦法」於2012年增訂第11條之1，規定對騎樓違建「當地主管建築機關應訂定拆除計畫限期拆除」，但地方政府不主動查報違建（個人經驗），有人檢舉也不執行，僅「依序排拆」（如台中、新北）。排拆要排20年以上，根本沒有遏阻或改善效果，彷彿是無政府狀態。③2004年增訂「市區道路條例」33條之1，提供了命所有人整平騎樓之有效辦法：「未遵期自行改善完成者，處新臺幣五千元以上二萬五千元以下罰鍰，並得按月連續處罰，至其完成改善為止」。但地方政府故意不執行（個人經驗），等於放任騎樓墊高而無立即對策。④私營停車場或商家私設顧客停車塲，很多是占用雖產權私有但依法須讓公眾通行之「無遮簷人行道」，且違反「停車場法」，但政府不積極取締。

（3）民眾檢舉交通違規是改變現狀的方法

政府不主動取締交通違規，是檢舉人出現的主因。如果警察主動執法，民眾檢舉將大幅減少。若不能改變政府機關消極執法之現狀，應更鼓勵民眾檢舉，才能有所改善。民眾檢舉也有助於提升全民守法意識。有被檢舉過的人都知道，民眾檢舉對於提高遵法意識絕對有幫助。

民眾檢舉是個人以行動要求落實法律規範、要求他人遵守法律規定、維護公益，這是「公民意識」的表現，而公民意識強烈的人可能是高教育或高收入者（於一起員警洩漏檢舉人個資被判賠的案例，檢舉人是碩士畢業、月入20萬的自由業者；板橋簡易庭107板國小3號判決）。台灣民間貶抑「抓耙子」，或許是源自日治時期異族統治、白色恐佈時期外省人統治的時代，但這已是陳舊落伍觀念。民眾檢舉對社會公義的實現不可或缺，太多的弊案係因有人檢舉才能揭發。但為公義挺身而出的檢舉人卻常受迫害（例如林錫山案的田志文：新聞「勇揭貪瀆！檢舉人被冰3年 田志文：還我公道」），因此各國莫不立法保護公益檢舉人（吹哨人）。自二二八事件以來，老一輩民眾都叮囑後輩「不要管政治」。但政治就是眾人之事，需要大家關注、參與，否則將生弊害，甚至危及民主法治。民眾檢舉所代表的公共熱忱、公民參與之精神（「維護交通秩序人人有責」），應該是要被鼓勵的。

四、結語

1996年增訂7條之1讓民眾檢舉，其立法理由是：「由於警力有限及民眾取巧違規成性，為交通秩序混亂原因之一，民眾如能利用適當管道檢舉交通違規，除可彌補警力之不足外，亦將產生極大之嚇阻效果」。時任交通部長張建邦說明：「機動車輛持有率成長迅速，而一般民眾普遍沒有養成守法習慣，所以，用路人只要未見交通執法人員出現，即心存僥倖的任意違規。而以工作負荷業已過重的有限交通執法人員，實在無法舉發、遏止大量瞬間出現的隨機違規行為。因此，明定民眾可向公路或警察機關檢舉違反本條例之行為者，讓民眾共同參與交通秩序之維護工作，使民眾透過參與而建立起維護交通秩序之共識，養成遵守交通規則之習慣」。這些修法理由，30年後的今天仍然成立。政府說修法係因「智慧型手機、行車影像記錄器普及」導致民眾檢舉劇增。但其實手機、行車記錄器普及後應該才正要實現當初的立法目的而已。民眾檢舉不能解決違停問題，因為在檢舉不夠普及以前，檢舉人易被肉搜、恐嚇、毆打。不過檢舉制度至少給那些有熱忱改變現狀的人一個工具，也讓違停者有所顧忌。限縮、廢除民眾檢舉後，內政部應該要有大幅增加交通助理員、改變鳴笛驅離的慣行而直接開單等等之配套方案，補足因限制民眾檢舉所驟減之執法成效（2020年民眾檢舉舉發440萬件，其中違停約佔60%）。否則，限縮民眾檢舉之主要效果將只在減少幾百萬的違規帳面數字，溫存於目前的交通亂象。

＊作者為靜宜大學法律學系教授（2014）、副教授（2010）、助理教授（2007）。神戶大學法學碩博士（日本公費獎學生）、英國Essex大學法學碩士（英國公費獎學生）。日本學術振興會特別研究員、外國人特別研究員；德國柏林洪堡大學法學院、漢堡大學法學院、馬克斯普朗克國際私法與比較法研究所客員研究員（Gastwissenschaftler）；台中地方法院調解委員；日本関西大学法学研究所委嘱研究員；司法院法官學院講座。