今年是中共召開二十大及進入全面建設社會主義現代化國家，還有現任全國人大代表和政協委員履職的第五年，實質與象徵意義皆頗為重大。會期約一週的兩會已於3月11日閉幕，期間共黨核心決策者的報告或言論反映了北京當局對自己現階段施政成效的評估及未來治國方略的願景，本文擬就其中涉及國際事務與兩岸關系的部分，提供愚見和淺析。
壹、兩會的時空背景
今年兩會的召開在客觀局勢上與2021年十分相似—疫情威脅未除、與美競爭嚴峻。在這樣的環境壓力下，2月24日爆發的烏俄衝突無異是加重中國的負擔，因為北京與莫斯科的友好關係將被世人訴諸國際規範來放大檢驗，甚至課責北京在制裁俄羅斯侵略行動上的消極立場。面對如此艱困的外部環境，兩會的召開在相當程度上是在「釋放訊號」；既向國際社會傳達中國積極治理疫情、尋求與各國共好之外，也向國內民眾進行安撫，承諾維繫社會與民生經濟的穩定。
貳、「工作報告」之重點解讀
總理李克強今年的政府工作報告側重在「國內政經與民生」，對於國際事務及涉台事務較少著墨。從人事制度面觀之，此次工作報告是李克強卸任前的最後一次施政說明，他顯然將國家的經濟議題置於政府工作最為優先的高點。因此，相較於涉外事務，他將更多篇幅用在如何因應風險高和不確定性大的國家發展諸問題，涉台議題僅就「政治定位」部分援引一中原則和九二共識，再次強調反獨與促融。（註：其實台灣可以製造一個「促融假像」，避開被北京當局視為「尋獨」。）
從今年的「工作報告」可以得知，「大國外交」在涉外關係上繼續作為策略主軸，具體政策方面則維持「獨立自主」與「和平發展」的基調，但明確提及「新型國際關係」和「人類命運共同體」等字眼，意圖援引或應用互賴(interdependence)的概念將中國的發展與世界之命運緊緊嶔鑲，以抑制來自美國的各種壓力。其中，若將「出口貿易」視為經濟外交的一環，北京當局已預見「不樂觀」的潛在風險，同時糧食安全的隱憂正在浮現。事實上，習近平不只一次強調，依靠國際市場來解決糧食問題不切實際，中國應未雨綢繆與時時刻刻維護好糧食安全。「工作報告」因此將鄉村振興和確保重要農產品的供應作為首要任務，並表示要將農業綜合生產能力的優化列為施政重點。此外，農地使用的管控也更趨嚴格，在耕地保護相關制度下，農地只能用來發展種植業務。
網路安全方面，「工作報告」在回顧2021年的施政成果時，提及「數位科技與實體經濟加速融合」。然而，中國的數位科技是否已與國際數位科技「融合」呢？如果是，中國的實體經濟必然會受到國際數位科技的影響，從而也無法迴避國際實體經濟的波動。本文因此認為，網路金融交易活動的管制是北京當局2022年的施政要務之一，並對中國今年的經濟表現構成相當程度的影響。事實上，中國已在去年11月申請加入《數位經濟伙伴關係協定》(Digital Economy Partnership Agreement, DEPA)，而習近平也曾公開表示，中國非常重視數位經濟方面的「國際合作」，並有意願與國際社會共同承擔數位時代的網路安全治理責任。
針對2022年的「政策取向」部分，李克強認知到國家發展上面臨的風險增加，所以在主要預期目標中特別提及：穩定貿易的進出口質量、平衡國際收支，減少污染物排放。不過，在能源消耗方面，很務實地說出中國在相關政策上將「留有適當彈性」；毋寧，習近平曾在聯合國承諾的中國碳峰值與碳中和目標，從目前的報告內容觀之，有極大可能性將無法兌現。
總體而言，今年「工作報告」的發展目標約有七個面向，內容比重落在國內層次較多，但實踐上這些國內事務皆會與國際層次的某些變因有所聯繫。本文認為，疫情防控應該還是2022年的施政核心（至少在六月底以前），而目前長春、上海，以及香港的疫情治理將成為指標性的關鍵。其餘的政策面向宜注意如下可能性：
一、經濟穩定發展對中國而言變得更加重要，所以主動武統解決台灣問題的可能性在2022年是小的。但如果中國確實維持住今年GDP實際成長不低於5.5%，而台灣和美國相對表現較差時，2023年之後台灣受到武力攻擊（無論局部或全島）的可能性將增加。
二、在「穩定宏觀經濟大盤」方面，穩健的貨幣政策依然是施政主軸，首要目標就是讓人民幣匯率在合理均衡的水平上保持穩定。然而，2022年國際與國內不少因素會導致人民幣匯率的波動，特別是美元的寬鬆化、亞太地區經濟復甦狀況、疫情發展的難以預期等等，皆可能促使資產價格調整或市場出現緊縮，屆時人民幣究竟是投資者心中的避險資產還是風險資產，將左右其匯率穩定的程度。
三、在深化改革方面，報告提及「擴大市場進入」，訴求更為公平競爭的市場環境。國企改革因此避不可免，但民營為主的經濟發展能否面對市場開放後的國際競爭，是一大問題。北京當局一方面想透過外企來刺激本國產業的轉型和技術升級，但另一方面又必須保護某些國內產業，這種進退維谷的情況有可能會更明顯，也更容易成為被政治化的議題，特別是在此次報告中提及的「服務貿易」部分。
四、在創新策略方面，提及「推進國際科技合作」、「促進數位經濟發展」（報告用語是「數字經濟」）、「工業互聯網」與「人工智慧」（報告用語是「人工智能」）。清楚可見，中國深知要提升自己的科技水平不可能不與國際合作，但在美國的施壓或阻撓下要怎麼找到願意與之合作的對象？早在20年前（2002年），十六大报告中就已提出要「参与国际经济技术合作和竞争」的政策方向；2007年中科院颁布以5年為期的國际科技合作规划文件。這些實踐均足以證明，中國無法在欠缺國際合作的情況下躍升為科技大國。
五、RCEP成為中國深化多邊經貿合作的重要平台，所以CPTTP不會是主力，雖然中國已正式提出申請。與此同時，WTO對於中國的重要性仍然非常大，更何況目前的副秘書之一是中國籍的官員，具有負責市場進入、智慧財產權、服務貿易、投資貿易、相關數據研究的職權。
六、綠色低碳發展部分，報告中承諾中國會有序推進碳峰值與碳中和，但誠如本文先前提及的，北京官方的立場與決心都還有所保留，同時報告內容中沒有提及明確的數字化或時間表。由於習近平承諾的碳峰值時間是2030年，而中國在最新中與美國的氣候聯合聲明中又承諾2026年開始減少燃煤發電，因此理論上化石能源的生產和消費在中國要逐漸限縮。然而，中國製造業的能源消費結構不太可能在2030年以前擺脫高耗能的問題，加上二氧化碳減排的推行必定妨礙中國在諸多國際壓力下的經濟發展目標，因此並不值得期待。
七、最後，在軍事方面，報告強調「新時代軍事戰略方針」，以全面深化練兵備戰、加快現代軍事物流體系、國防科技創新，以及優化國防科技工業為目標。表面上這是合乎情理的軍事安全規劃，但北京當局實已聚焦在「科技之變、戰爭之變、對手之變」，持續深化軍隊的戰訓與練兵體系，以落實習近平要求的備戰導向軍事政策。
參、國際面向的觀察
儘管2022年的「工作報告」側重穩健的國家發展，而未提及太多涉外政策，但兩會期間國務委員兼外交部長王毅在記者會上就「中國外交政策和對外關係」的回覆中論及北京當局在中俄、中歐、中美、烏克蘭事件、台海問題，以及「一帶一路」等議題上的立場或看法。以下簡要分析之：
一、主張國際社會需要團結而非分裂，國際互動應是對話為先而非對抗先行。作為一個負責任的大國，中國會繼續採行並遵循多邊主義。藉機暗諷美國；提及有些大國為了維護霸權地位而炒作昔日冷戰思維，製造國際社會分裂和對立。相較之下，中國則堅持在多邊主義旗幟下跟各國團結在一起，尋求合作解決問題。
二、在烏俄衝突上，中國有限介入，但不對事件本質表態。事實上，衝突爆發後，習近平曾與Putin通過話，北京的立場是期待看到俄烏雙方和談，也願意在過程中發揮建設性作用。對於此刻烏克蘭境內的人道危機，中國希望人道問題不要政治化，以切實保護平民為先，中國支持聯合國在人道援助方面發揮之作用，也願意提供協助。
三、中俄是最重要的緊密鄰邦和戰略夥伴，兩國已共同發表聯合聲明，表明反對重拾冷戰思維和挑動意識形態的對抗；相反地，主張國際關係應民主化。至於兩國關係的發展，王毅表示合作前景廣闊，不受國際情勢波動影響，兩國將保持戰略定力，持續推進「新時代全面戰略協作夥伴關係」。
四、看破美國謊言，認知到對華競爭已成為美國兩黨共識（包括今年3月初兩黨先後赴台的訪問）。王毅表示，美方領導人和一些高官雖然幾度表示不尋求「新冷戰」與改變中國的體制，還有不支持「台獨」。但這些口頭承諾始終漂浮在空中，沒有被美國官方認真地落實。相反地，美國不遺餘力地對中國施壓，將雙方關係引向競爭，並在國際上組建所謂的抗中聯盟。對此，王毅認為無助於中美兩國關係大局，更損害國際和平穩定。
五、有別於對美國的直接指責，中國向歐洲發出友善的訊號，特別是在中俄關係以及烏俄衝突是否將影響中歐關係上，王毅表示中歐雙方是維護世界和平的兩大支柱，「不針對、不依附、也不受制於第三方」。希望歐洲國家理解到有些勢力不樂見中歐關係的穩定發展，編造中國威脅論或「制度性競爭者」的言論，以鼓動對華競爭。王毅藉記者會呼籲中歐對此都應高度警惕，也希望歐洲形成更為獨立與客觀的對華認知，而不是陷入新冷戰的迷思。
六、至於北京是否可能像俄羅斯對烏克蘭一樣，對台灣採取軍事行動以完成國家統一的相關問題上，王毅強調台灣與烏克蘭是本質迥異的兩個議題。其中，台灣事務「完全是中國內政」，台海局勢所以面臨緊張肇因於民進黨當局企圖改變兩岸同屬一中的現狀，同時美國為了制衡中國而縱容台獨勢力，以致將台灣推向險境。
總體觀之，中國的涉外戰略方向依舊是圍繞在「多邊、合作、對話」的主軸，對美關係是唯一衝突屬性最濃厚的面向。儘管中國並不想和美國在互動上變得持續緊張，更不希望爆發實體性的軍事衝突，但中國已經充分意識到此種情勢的無可避免。展望未來，中國應該會更加關注對歐關係的經營與維繫，而烏克蘭問題的處理將因此成為關鍵。本文認為，中國最後會犧牲俄羅斯以換取歐洲國家的認同，甚至進一步尋求對美關係的改善。理由在於，中國已超越美國成為EU最大的貿易夥伴，同時美國對中國的貿逆差於2021年擴大到美金3,553億。這也就是說，中歐與中美之間的經貿聯繫極深，彼此主觀的理念或許還有許多差異，但客觀的合作需求難以逆轉。李克強自己在兩會期間也表示，「中美建交40多年，風風雨雨，能越過坎坷向前走」，此意謂著中美關係不走向衝突是兩國始終追求的核心利益，也有助於世界全局的穩定。在這個大前提之下，兩會結束後的兩岸關係應該不會有任何本質上的變化，除非美國方面做出重大對台政策調整。
肆、兩岸情勢的觀察
李克強「工作報告」的決議草案最後以2,752票贊成、3票反對、3票棄權，獲得通過。前文已提及，報告在觸及台灣問題方面堅持一個中國和九二共識，反對台獨行徑和外部勢力介入兩岸。比較值得注意的是，李克強在報告中提到「新時代黨解決台灣問題的總體方略」（以下簡稱「方略」），這個概念源出於去年年底第19屆六中全會上的歷史決議，反映了習近平對台工作的理念和政策。習近平偏好以「新時代」包裝自己的治國願景，但將「新時代」與台灣問題進行連結應該是第一次，而今又在兩會上由李克強加以強調，應由值得關注之處。
參閱《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》，當中提到：「……習近平同志就對台工作提出一系列重要理念、重大政策主張，形成新時代黨解決台灣問題的總體方略。我們推動實現1949年以來兩岸領導人首次會晤、兩岸領導人直接對話溝通。秉持兩岸一家親理念，推動兩岸關係和平發展，加強兩岸經濟文化交流合作。……」。此外，中共政治局常委汪洋曾經指出，「要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實新時代黨解決台灣問題的總體方略和黨中央對台工作決策部署，穩中求進、守正創新，堅決粉碎台獨分裂圖謀，堅決遏制外部勢力干涉，牢牢把握兩岸關系主導權主動權」。根據這些資料可推知，「方略」的確切內容可能還在成形中，並且可能中國共黨產內部也還沒有一個系統性說法。
《人民日報》曾於1月19日提及「五組關鍵詞」，但也僅僅可能是「方略」的主體訴求，而不是政策指引。依據中國人民大學兩岸關係研究中心主任王英津的觀點，「方略」雖維持北京當局向來的「和平統一」立場，但並未承諾放棄使用武力。不過，武力統一是在迫不得已的情況下，中共用以解決台灣問題的最後手段。清楚可見，武統已是「候選人」級別的政策選項；當兩岸關係越不穩定，或是台灣越傾向親美疏中時，北京當局練兵備戰的各項準備措施就越多。
另一點值得重視的是，中國對台政策已毫無懸念地採取實力至上的現實主義。習近平本人表示，決定兩岸關係走向的關鍵因素是中國發展的情況。只有中國的實力不斷強化，才能為解決台灣問題提供基礎和後盾。從近五年兩岸關係和台美中三邊關係的發展來看，綜合國力提升後的中國在遏制台獨、制衡美國介入兩岸事務上確實發揮了作用（特別是在經濟面向）。有鑑於此，國家實力界定國家利益、國家安全、兩岸關係的基調，必將在北京當局的整體戰略中扮演愈來愈重要的角色。兩會結束後，有一些媒體評論臆測，台灣問題要到今年下半年的二十大才會有較明確的討論。對此，本文認為，兩岸問題與國家統一始終是北京當局的核心關切，有時未於特定工作報告或會議中提及不代表其重要性發生變化，或政策方向有所調整。或許中共二十大會針對台灣問題擬定較明確的新政策，但解決台灣問題的基本前提和立場不可能會發生重大變化。
最後，參考汪洋於3月9日參加台灣代表團審議時的發言，可知中共對於解決台灣問題具有時間與實力面向的自信心，也就是認為台灣早晚會回歸「中國」。然而，隨著台灣人口結構中的「榮民」漸漸稀少，同時新一代人民的本土意識與主體性日益增強，時間這個變數究竟是不是站在有利於北京當局的一方，恐怕還難以驟下定論。
伍、結語
觀察今年的兩會，之中有八成是一如往常看北京當局如何規劃治國之策，以及整體中國社會最迫切或正在發展的趨勢，另外二成則是得見中國對未來政經局勢的評估。 鑑於今年兩會是二十大召開前最關鍵的一場會議，必須為二十大的人事換班，還有2023年人大與政協的換屆做好舖陳與穩定軍心的工作。從這個角度來看，似可說明今年李克強的「工作報告」何以聚焦在內政更勝於外交，且有意冷處理兩岸問題（但並非沒有處理或表態）。經由粗淺的觀察與分析後本文認為，中國現階段還是非常需要一個低衝突性的對美關係，並且期待與歐洲或其區域合作共好。在此情況下，中國的外交將是務實穩健的現實主義，兩岸關係也暫時不太可能爆發軍事衝突。
＊作者為中興大學國際政治研究所副教授
