美國在2018年所採取的貿易戰，不但未如川普所期待的改善美國的貿易逆差，而且對美國的總體經濟也有負面影響。Fajgelbaum等學者估計美國總體經濟大約淨損失了7.2億美元，占GDP的0.04%。但是從2020年大選的結果，卻可以看出來，關稅戰的確在兩黨劇烈競爭的選區，有顯著影響。本文先引用最近學者的研究，藉以了解美國貿易政策制定的誘因，再申論拜登政府的貿易政策走向，作為台灣推動台美貿易協定的參考。
貿易戰背後的政策誘因
川普政府上任之後，首先對進口的鋼、鋁分別加徵25%與10%的關稅，明眼的人都知道這是要討好在中西部一些「生鏽州」的選民，用於鞏固這些州的選舉人票。他主導美中的貿易戰，雖然對制裁中國不公平的貿易措施，有正面的意義，其實在驅動民粹主義。川普團隊制定進口的保護關稅是否也基於本身的政治利益，或許可以再加爭論。但是Fajgelbaum等學者在一篇研究報告中，發現以2016年大選時每一個郡（County）為計票單位，在全美3000多個郡的選區當中，2018年的保護關稅集中於兩黨劇烈競爭地區的產業部門，所以對共和黨得票率在40至60%的選區，進口影響最為強烈。
〔圖1〕顯示保護關稅對美國進口的影響，顏色越深的地區，其進口受到關稅保護的程度越高。也就是保護關稅大多數著重在兩黨競爭激烈的選區，或者解讀為在「搖擺的選區」，川普出手最重。因為在選舉人團（Electoral College）制度之下，總統候選人必須要取得選舉人團的半數以上，才能當選。這一個研究與既存的文獻相當吻合：諸如多數選票邏輯的理論（the Logic of Majority Voting），在位的政府在釐定政策的時候，一定選擇一些對選舉結果具有關鍵性的部門或地區下手，這是貿易戰背後的政策誘因。
另一方面，貿易對手對美國所採取的報復關稅，則完全著重在比較傾向於共和黨、對當政者支持度比較高的農業帶選區，以便直搗黃龍，從〔圖2〕報復性關稅對美國出口的影響，可以看出顏色越深的地區，其出口受到關稅報復的程度越高，可見貿易對手國對川普所採取的報復手段也相當細緻，美國的對手並非吳下阿蒙。川普政府對這一點有充分認識，所以也不斷對蒙受損失的農民，施以大量補償。
Fajgelbaum等學者用一般均衡的方式研究關稅戰的結果，發現政府開徵關稅，扣除了額外補貼的開銷，即使計上相關業者的利潤（製造者的盈餘），也抵擋不了消費者的損失。所以在總體經濟上，有0.04%的淨損失。但是在一個更高的層級，針對中國不遵守貿易規則跟協定，多方巧取豪奪美國的技術與利益，犧牲一些經貿損失，是不得不付出的代價，更何況在習近平放棄了鄧小平韜光養晦的教訓之後，美國不得不出手打這一場貿易戰，所以即使在總體經濟上犧牲了0.04%的GDP，也是值得的。
民主政治下的自由貿易與FTA簽訂
雖然自由貿易的理想是世界貿易組織（WTO）的DNA，但是在現實的國際政治經濟環境之下，管理式貿易（Managed Trade）幾乎凌駕教科書上的自由貿易理論，尤其是在科技國家主義（Tech-Nationalism）與相互的重商主義（Reciprocal Mercantilism）之下，一些雙邊與多邊的自由貿易協定（FTA）也並非百分之百的自由貿易。同時，任何貿易協定的簽訂，都涉及到國際與國內的政治因素，就以美國政治體制而言，兩大政黨當中，各有其贊成與反對FTA的國會議員。
主流的共和黨議員比較贊同自由貿易，但是共和黨中的極右派（與川粉重疊成份很高）則強調貿易保護主義。民主黨當中的建制派，雖然比較強調勞工的福利、環保以及人權，但是只要FTA把這些條款加進去，建制派的民主黨議員也可以支持FTA。但是民主黨當中的進步派（Progressive Wing）對於自由貿易，則興趣缺缺。
目前的政治氛圍當中，兩黨四派在國會還正為著拜登總統1.75兆美元的「重建美好未來」法案（Build Back Better）做最後折衝，國會山莊根本無暇顧及其他貿易法案。而拜登總統在目前脆弱多數的國會之下，也只能著重於國內的經濟問題，先讓美國經濟再度強大，才有餘力去處理國際經濟以及區域經濟整合問題。
面臨中國步步進逼，北京除了推動一帶一路之外，順利簽訂區域全面經濟夥伴協定（RCEP），同時又申請進入《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP）。雖然國安團隊也充分了解到經濟與戰略的安全是一物兩面，美國不能夠只推動一個印太戰略，而放任一些亞太國家在戰略安全上依賴美國的保護，卻在經貿方面與中國緊密的整合。更何況這些經貿方面依賴中國的國家，還要受到北京在政治外交上種種的節制，甚至受到無理的霸凌。
但是Douglas Irwin曾謂假定真理是在戰爭中被犧牲的第一項，那麼自由貿易的理想就是在民粹主義下第一個陣亡者，除非拜登總統能夠拿出一個漂亮的成績單，得到選民的認同，能夠於2022年期中大選中，在國會席次上得到穩健的多數，讓民主黨中的建制派，聯合共和黨中的主流派，共同推動貿易授權法案（Trade Promotion Act, TPA），有此一快速軌道法案（Fast Track Act）的授權，讓拜登總統放手去談判簽訂雙邊╱多邊的貿易協定（在此法案之下談判成功的貿易協定，國會只能夠表決贊成或反對，不能逐條表決），甚至重返一個自己建造的貿易組織CPTPP。否則，儘管主流派的智庫與國安團隊焦慮呼籲美國重返CPTPP才是兼顧戰略與經濟安全的上上之策，但短期內期待美國簽訂任何自由貿易協定或者重返CPTPP的機會不大。
拜登的中國政策裡，有所謂的3C元素：即合作（Cooperation）、競爭（Competition）、對抗（Confrontation），美中雙方必須在國際市場上公平的競爭，某些必須合作的議題，也可以合作，但是必須對抗的時候，美國也會奉陪。正如某一退休外交官所言，如果拜登將與中國的競爭視為優先政策目標，那麼加強與亞洲的貿易連結，包括重返CPTPP、與台灣洽談自由貿易協定等，都應該被列入整體戰略思考中的選項。所以華盛頓與北京之間，是冷戰還是冷和，將是一個未可預測的外在因素。國際政治的詭譎多變，不是經濟學的線狀模型可以推演出來的。
有鑑於此，商務部只好提出建造亞太經濟架構的政策，以彌補只重戰略安全而忽略經濟整合的缺失。至少可以在此經濟架構之下，維持美國與亞太經濟的合作。
所以，在美豬進口的公投過關後，美台的貿易談判應該有新思維，並講求新的策略。在目前華盛頓的政治氛圍不太可能談判FTA的情況下，短期內不要期待美國會應允談判美台自由貿易協定（這不只是針對台灣，甚至連傳統的盟邦英國脫歐後，迫切期待與美國簽訂雙邊自由貿易協定的願望，也一樣靠邊站），而是抓住美國建構亞太經濟架構的機會，積極針對一些對台美兩國有共同利益的項目，加強兩國技術投資合作。
目前美台之間有多重的合作議題，如在國務院「經濟繁榮夥伴對話」中有美台科技協議、再生能源、婦女賦權等領域；商務部也有能源合作、商業能源夥伴關係、透過美國公司在第三國的工程及採購項目建立與台灣新南向政策的夥伴關係等。就貿易項目而言，貿易代表總署有美國台灣貿易暨投資架構協定（TIFA）會談、數位貿易、生物醫藥供應鏈等議題。
吾人應記得透過TIFA的管道，美國全力支持台灣進入WTO。這是為何筆者一再強調恢復TIFA的對話，是何等重要；至於美方是否應用其對CPTPP成員的影響力，幫助台灣進入這個貿易組織，是一個有趣的「理性預期」，留待台灣談判團隊去琢磨，不是本文的主題。
印太經濟架構初步規劃
美國是個太平洋國家，從總統歐巴馬任內推動「亞太再平衡戰略」美國重返亞洲（US Pivotal to Asia）、川普總統「自由開放的印太地區」（Free and Open Indo-Pacific），至拜登總統將印太安全與發展視為美國對外政策的重中之重。商務部長雷蒙多2021年11月訪問亞洲的時候，宣布了印太經濟架構（Indo-Pacific Economic Framework）的構想，將聚焦供應鏈合作、出口管制、人工智慧標準三面向，預計在2022年第1季和亞洲國家簽署新型經濟架構協議，象徵美國在印太區域經濟整合策略有更明確的進展。
目前對於亞太經濟架構的細節，尚無充實資訊，筆者根據現有資訊判斷，認為美國可能會注意下面幾個重點：（1）堅韌性的供應鏈（Resilient Supply Chain）；（2）5G、人工智慧以及網路的安全（Cybersecurity）；（3）重要的戰略物資（Security of Strategic Resource）；（4）基礎建設；（5）乾淨的能源供應；（6）調和出口的管制。
其中，關於5G、Cybersecurity、資訊網路的通路，都已包括在2019年7月簽訂的美日數位貿易協定。數位貿易協定是強調數位領域的貿易，數位產品自由化（包括電子書軟體、Video Games）。目的在建立數位移轉機制，確保供應商能夠自由地移轉數據，並且確保消費者的隱私與權益，目前已經簽訂的DEPA包括美日、新加坡–智利–紐西蘭、澳大利亞–新加坡等，因為這種貿易協定並不涉及關說的減讓以及法律的修訂，不需國會授權批准。所以川普總統在2020年12月中就直接簽署美日DEPA，立即生效。
美台數位經濟夥伴協定示範性功效
根據Brookings Institution學者、在貿易代表總署擔任過Assistant Trade Representative的Wendy Cutler與Joshua Meltzer分析，未來在印太數位貿易協定方面，至少要包括下列3大項目：
1.加強人工智慧與新興科技的合作，應用印太數位貿易協定來加強符合民主價值與人權的貿易與技術的創新。
2.印太數位貿易協定必須為勞工以及中小企業帶來福利，而且在印太地區平均發展，不要加深地區的差異，以符合拜登政府所強調的以勞工為中心的貿易政策。
3.以模組化（Modular Approach）的方式，增加創新並擴大參與國家，並且將此一協定開放給理念相同的國家參與。
2位智庫學者強調，為了讓印太地區的盟邦與夥伴相信「美國已經回來了」，拜登政府必須要認真地考慮應用這種貿易協定，讓亞太國家充分了解，雖然美國目前尚無簽署全面性自由貿易協定的意願，但是美國有決心護衛印太地區的繁榮。
除了主流智庫積極倡議之外，14位參議院財政委員會的共和黨參議員在2021年11月8日聯合寫信給拜登總統，敦促他盡快跟印太地區的夥伴國家簽署DEPA，以免在美國忙於國內經濟時，被中國搶著先鞭，制定印太地區數位貿易規則。另外，參院外交委員會主席Robert Menendez與共和黨參議員James Risch聯合寫信給國務卿布林肯，希望美國能夠跟APEC國家簽訂一個數位貿易的協定，從商務部長的宣示、主流智庫學者的論斷，以及國會領袖的呼籲，吾人可以推斷美國與印太地區價值理念相近的盟友跟夥伴簽訂雙邊或者是多邊的數位貿易協定是一個必然的趨勢。
就台灣的策略而言，從上述貿易政治經濟學的分析，吾人可以舉一反三的體會出任何一個貿易協定，必須符合當政者選民（區）的利益（Constituents’Interest），台灣希望推動台美貿易協定，應該追求一個多面向的對話、協議、合作項目和其他倡議，提出一些符合兩國具有共同利益的項目，在美國公共部門及相關企業中尋找支持的盟友，才能收到事半功倍之效。
凡事圖難於易，為大於微，管見以為台灣如果能夠先跟美國簽訂幾項不需國會授權╱批准的貿易協定，用堆積木的方式，強化台美經貿關係，等到客觀情況有利於談判全面性的台美貿易協定時，再順手推舟，以求水到渠成。
而美台數位經濟夥伴協定（US-Taiwan Digital Economic Partnership Agreement, DEPA）比雙方在貿易自由化的程度與關稅減讓的爭執，更容易達成協議，是個爭議性最小、可行性最高的，對台美兩國具有共同利益的貿易協定，有了這個高品質的協定，對未來全面性的雙邊貿易協定將具有示範性功效，謂余不信，請拭目以待。
＊作者為紐約市大學經濟系教授。本文原刊《台灣銀行家》雜誌，授權轉載。
