公民投票這樣的「人民直接立法」制度，從當年國父孫文倡議創制複決權利，到今日台灣的各界人士，都非常有興趣。尤其在公投成案與通過的門檻降低，而大家又對代議政治與政黨政治如此不信任時，更是沸沸揚揚想要發動公投。
然而，2004年以來的各種公投，無論是政府提案或是人民提案，提案者總有許多其他「盤算」：要嘛是搞「公投綁大選」，為了刺激支持者在全國性大選（而非公投）出來投票。要嘛是明知難以通過，就提出顯然矛盾的提案，巴不得被否決（參閱：廖元豪，公投不是這樣玩的）。這些根本就不是誠心想要說服公民，自己站出來制定法律政策，而是充滿了「公投案以外」的政治考量。與其說是愛公投，不如說是羞辱公投。正因如此，大家以前對公民投票制度到底如何運作，「通過」了之後有什麼法律效果，好像也不太在意。
在公投門檻下修之後，「通過」公投案看來不是那麼無望，相信更多民間團體會想要走這條路來實踐政策。近日勞基法有關「一例一休」的修正，也有勞工團體試圖推動公投來對付令人憤怒的立院多數黨。然而，如果真的看看公民投票法的內容，就會發現人民真的有辦法跳過立法院，「直接立法」嗎？
公民投票法第二條規定，全國性公民投票分為三種類型：「法律之複決」、「立法原則之創制」，以及「重大政策之創制或複決」。公投法本身沒有定義「創制」與「複決」這兩個重要的概念。但從公民投票法第三十條有關公投案「通過」的法律效果來看，就會發現，即使公投案匯集了大量民意，取得壓倒性勝利，仍然未必能遂其所願。大家很可能空歡喜一場。為什麼呢？
因為，除了「法律案之複決」以外，公投案都還要回到既有的代議體制，由立法院去「落實」人民所通過的抽象提案。無論是是「立法原則之創制」或是「重大政策之創制或複決」，都仍要由行政院提案送交立法院審議，或是「由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置」。雖然行政院、主管機關、立法院等各個政府機關，的確在法律上都有義務去實現人民公投的結果，但若是各機關扭曲了公投案的本意，或落實得不夠徹底，甚至根本拖延不理，法律上有什麼強制執行的機制嗎？尤其「政策」或「立法原則」的公投案，通常相當抽象（例如，何謂一例一休？什麼是叫做婚姻平權？），本就給立法院與主管機關無限解釋的空間。加上新修正的公民投票法降低了門檻，使得一個案子即便是「通過」也不一定代表半數以上的國民心聲，執政黨只要強勢一點，說「下次不要投民進黨」，你也拿他莫可奈何。
唯一比較具體可以落實的，似是「法律案之複決」。因為一旦通過，「原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力」。準此，如果推動公投的團體，是針對某一個法條，或是某次的法律修正案（例如最近一次修正通過的「一例一休」法律修正案）來推動複決。「通過」了公投，無論立法院多數黨多麼憤怒不爽，該法案就自動失效。只是目前為止，多數推動公投的團體似乎都比較傾向去搞抽象的「政策公投」，而把公投真正的命運送回到那個你本來要跳過的代議體制。
說實在，要推動公投，就要自命「人民立法者」。公民投票是把立法的場域與程序，拉到全體民眾。所以公投本身應該盡量接近「立法」的效果，而不是把球再丟回那不可信賴的立法院或主管機關。我們的制度會操作成這樣，一部分是公民投票法對「創制」、「複決」的想像有誤（此待將來另外撰文討論），另一部分原因則是由於推動者並沒有自命「立法者」的氣魄。如果我們對照一下美國各地的「公投」，就會看到大多數的公投案，都會具體提出「應修正之法律草案」，甚至把將來應該在什麼法典中加入什麼條文，第幾條第幾項，都寫得清清楚楚。這樣，立法者就完全沒有推託的餘地。台灣的公民投票法雖然立法不當，但若推動者所草擬的公投案，能將「立法原則」或「政策」寫得非常具體明確，甚至在說明中將所欲修正的法律條文直接寫出，那將來一旦通過，立法者與政府就難以抵賴。
當年剛剛通過公民投票法時，主管機關內政部表示，台灣人民才剛剛開始實行公投制度，最好採取較限縮的方向。現任內政部部長葉俊榮教授，也是台灣公法學者中，非常重視公投制度，以及參與民主的重要人物，相信不會再採取此等保守立場。而經過這些年，我們看到的是鳥籠公投法讓民眾根本不懂公投的運作，也沒有擔起公投的責任，甚至因為從前的濫用而厭惡公投。這實在是非常可惜的現象。在公民投票法尚未修正前，推動者以「法律案之複決」或是將公投案的法律內容寫得具體明確，應該是讓公投活起來的唯一方法。公投被稱為「直接民主」或「人民立法」，就是不認為代議體制下的立法機關，能夠獨佔立法。那首先就由人民來證明，我們也能立法吧。
*作者為國立政治大學法學院副教授。本文原刊《筆震》論壇，授權轉載。
