中國與東南亞各國的雙邊外交關係，在過去70年裡分數個時期建立，因此親疏有別。就雙邊互動方面，中國與東協國家維持著連貫且密集的高階雙邊交流。北京把其與印尼、馬來西亞、泰國的關係列為首要，把新加坡、越南列為其次，汶萊、柬埔寨、寮國、緬甸列為更次要（但柬埔寨可說是中國的附庸國）。
現在，中國與東南亞互動程度非常高。美國學者何理凱（Eric Heginbotham）研究2013至2017年中國在此地區的雙邊外交，發現中國高層（國家主席、副國家主席、總理、國務委員、外長）每年造訪個別東南亞國家的次數，平均值高達4.4，印尼、柬埔寨、越南名列前3。從2003至2014年，中國領導高層出訪東協國家94次，其中62次發生於2009至2014年間。每年也都有一些東南亞國家領導人應邀赴北京進行奢侈隆重的國事訪問。
2017年，每個東南亞國家的領導人都去了北京。馬來西亞的納吉於2018年下台前是北京常客（得到北京的金援厚禮）。新加坡的李顯龍也每年訪中，柬埔寨的洪森（Hun Sen）亦然。翁山蘇姬和佐科威（Joko Widodo）分別成為緬甸、印尼的國家元首後，習近平也竭力拉攏他們，而他們同樣體認到與中國打交道的必要。以緬甸來說，一位主要在仰光活動的專家告訴我：「翁山蘇姬已和中國修好。她知道她禁不起疏遠中國的代價，但她沒有任何應對中國的戰略或政策，政府裡毫無中國事務專家。」
然而，中國最了不起的外交勝利，發生於2016年11月菲律賓總統杜特蒂大肆宣揚的北京之行時。他在北京宣布他的國家要與美國「分道揚鑣」，轉而與中國開啟「特殊關係」。自那之後杜特蒂於短短3年裡赴北京正式訪問4次─爭取中國的投資、基礎建設和貿易。
中國與東南亞國家密切往來 關係高度制度化
東協國家常趁舉行東協多邊會議的機會，與國家主席習近平或總理李克強展開雙邊會談。2017年5月在北京召開的一帶一路論壇，有29個領導人、1500名代表與會，其中包含7個東協國家元首。中共中央對外聯絡部也與一些東協國家（尤其寮國、馬來西亞、緬甸、越南）交流。中國外長王毅和國務委員楊潔篪也時常與東協國家的對等官員互動，尤其在多邊場合互動。總而言之，中國與東南亞國家的雙邊外交互動極熱絡。
近年來，中國已和每個東南亞國家建立多種夥伴關係，其中一半於2018年間有所升級與和諧化（在用語方面）。
在多邊關係上，1996年中國成為東協的全面、正式「對話夥伴」，一年一度中國─東協峰會自此展開。東協其他正式「對話夥伴」有澳洲、加拿大、歐盟、印度、日本、南韓、紐西蘭、俄羅斯、美國─但2019年8月在曼谷的一年一度東協部長級會議上，東協諸國外長宣布中國是唯一「最重要」的對話夥伴。2003年10月的第7次峰會上，雙方首度建立「面向和平與繁榮的戰略夥伴關係」（strategic partnership for peace and prosperity），至今未變。同年，中國簽署《東協友好合作條約》，成為第一個這麼做的外國及東協對話夥伴。2008年，中國成立專門派駐東協的外交使團，並任命第一任駐東協大使。2018年我在雅加達拜訪中國駐東協使團，公使銜參贊蔣勤親切地為我完整簡報中國與東協的關係（大使黃溪連人在他地），說使團現今有20個人員，代表中國不同部級機關（包括人民解放軍）。這與美國駐東協使團裡只有寥寥幾個人員形成對比，儘管有必要時使團可另外找美國駐印尼大使館的職員幫忙。美國駐東協使團的辦公室就設在美國駐印尼大使館裡（中國駐東協使團則有自己的辦公室，與在雅加達的中國駐印尼大使館分開）。職員人數的差距，說明中美兩國政府看重東協程度的差異。
此外，中國─東協關係已高度制度化（至少白紙黑字上是如此），據公使銜參贊蔣勤的說法，包含十餘個聯合部長級機制和二十餘個高階官方機制。多年來，在各色領域，已簽署數10個〈合作瞭解備忘錄〉和協定，領域包括公衛、防衛、跨國犯罪、非傳統安全保障、海上緊急事件、農業、資訊與通訊科技、運輸與民航、觀光、衛生與植物檢疫標準、科學與技術、教育、青年交流、文化合作、環境保護、災難處理、食品安全與保障、智慧財產權、中小企業發展、生產能力、媒體交流，及其他領域。其中有些合作領域得到雙方部長級別或大型機構高層級別委員會支持。
這些合作與互動領域清楚呈現在接連2個〈行動計畫〉（Plans of Action）裡，起迄期分別是2011至2015年及2016至2020年，內容極為詳盡，透露了中國─東協關係制度化的廣度、深度、程度。2016至2020年〈行動計畫〉包含多達210項倡議。2016年在寮國永珍舉行的第19屆東協─中國峰會，除紀念東協─中國對話關係建立25週年，也為雙方發出聯合聲明製造機會，聲明內容仔細評價了彼此關係，並大列清單細數成就功績與聯合計畫。自2016年起，中國為提振、升級其與東協的關係，所付出的努力顯而易見。這股新的衝勁，或許有一部分是被歐巴馬重返政策和美國重新關注此地區之舉所激發，但大抵還是源於中華人民共和國更加看重「周邊外交」，以及手頭有龐大資金可供運用。不管出於哪種刺激，目前中國在此地區的外交關注和外交活動新勢頭甚強。
有形的交流，卻只有無譜的實踐 非民意授權的「清淡俱樂部」
東協認可這股新勢頭，以及許多計畫和機制的建立，但由於東協本身協會的屬性大大高於機構的屬性，因此，東協的執行力不強，其落實這些協定的能力，也因為資源（人力物力財力）欠缺而受限。東協祕書處與歐盟委員會不同，沒有得到真正民意授權或設立專職官僚機構來執行全地區性的政策和協定，反倒常交由各成員國自行執行落實。
而交由各成員國執行時，東協只撥予些許經費協助落實─經費通常遠遠不足，而且各國政府通常未針對這些與東協有關的計畫撥款，若沒執行也沒損失。東協為何被稱作「清談俱樂部」，原因在此─東協相當善於召開（冗長）會議、通過決議（如果能得到共識的話）、與域外國家締結表面看來立意恢宏但通常只會局部落實的協定。
因此，觀察家在評估東協與中國之間包羅廣泛且立意宏大的種種機制時，應對實際合作情況有清醒的判斷。此外，切記，東協已和世界許多國家締結這些形形色色的協定。東協祕書處要實質維繫這種種交流，根本辦不到。2018年我拜訪設於雅加達的東協祕書處總部時，一眼就看出這個組織頗乏成事能力。2019年8月時，東協祕書處只有131名職員，卻要代表東協10個成員國，以及237名從當地招募來的職員（印尼國民）。祕書處本身的屬性比較像是個交換和儲存資訊的地方，及召集諸成員國政府、域外對話夥伴開會的機構，而不是個在十個成員國之間進行協調、執行政策與行動，或與非東協國家一起進行協調、執行政策與行動的超國家機構。誠如東協祕書長林玉輝（Lim Jock Hoi）所告訴我的：「東協絕不會是歐盟之類的超國家組織，從來就無意成為這樣的組織。」
＊作者為喬治華盛頓大學艾略特國際事務學院的亞洲研究、政治學暨國際事務教授，以及「中國政策研究項目」主任，當代中國研究和亞洲國際關係領域權威。本文選自作者著作《中美爭霸：兩強相遇東南亞》（春山出版）
