據報載，宜蘭縣代理縣長陳金德，擬於近日透過「宜蘭縣農業用地申請興建農舍及農業設施容許使用審查辦法」（有網友稱為「金德版審查辦法」），允許「農舍」和「農業設施」的面積可以合併計算，只要兩者相加的比例不超過百分之四十即可。消息一出，不僅外界譁然，連農委會副主委陳吉仲也趕緊嚴正回應，指出「農舍」與「農業設施」是兩件不同的事情，而且法源依據亦不相同，不應混為一談。
就法律規定而言，「農業用地興建農舍辦法」第9條第2項第3款已明文規定：「農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之十」，所以在文義解釋上，「農舍」根本沒有可與「農業設施」合併計算，並因此可突破百分之十限制的解釋空間。至於農業設施的面積比例，依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第7條規定，除非符合法律所明定的例外事由，否則「不得超過申請設施所坐落之農業用地土地面積之百分之四十。」同樣也沒有讓「農舍與農業設施相加」後，農舍面積即可不受百分之十限制的空間。
農委會所制訂的兩項辦法，分別是根據「農業發展條例」第18條第5項，及同法第8條之1第3項的授權，性質乃是行政程序法第150條所稱之「基於法律授權」的法規命令，此亦有實務見解如最高法院102年度台上字第822號刑事判決可資參照。依「地方制度法」第30條第1、2、4項規定，自治法規與基於法律授權之法規牴觸者，無效。因此，縱使宜蘭縣政府仍然通過金德版審查辦法，中央主管機關仍可函告其無效。
至於宜蘭縣政府稱農委會頒訂的「經營計畫書格式」，只是沒有拘束力的行政指導，此一說法亦恐有待商榷。至少曾有實務見解明確指出，農委會所函頒的「興建農舍經營計畫書格式」，乃是依「農業用地興建農舍辦法」第2條第2項規定授權所頒佈，係基於確保農地之合理使用，就農業用地興建農舍之細節性及技術性事項加以規定，故其性質顯然並非完全不具有法律上拘束力的行政指導（參照臺中高等行政法院105年度訴字第433號判決、最高行政法院106年度裁字第1228號裁定意旨）。
此一問題如果回歸到更本質的層面來討論，也就是法律對於「合法農舍」的定義究竟是什麼？有學者認為，農舍應該是方便家庭成員居住使用，而准予在農地附近興建，並發揮管理便利性。但是，司法實務上卻有不同的看法，如最高法院64年度台上字第571號判例、96年度台上字第2595號判決均明確指出，所謂農舍，乃以「便利耕作而設，並不以解決實際居住問題為目的」、「如所建房屋係供居住之用，即與農舍有間。」換言之，農舍本質上並不是用來作為住家使用，而是以「耕作」或「便利耕作」為目的，讓農民可以用來堆置農具、肥料或臨時休息（參照最高法院102年度台上字第1216號民事判決、104年度台上字第2412號民事判決、105年度台上字第1518號民事判決意旨），而農業用地上之所以能合法建造農舍，乃是因為農舍與農業經營有不可分離的關係（參照最高行政法院 91年度判字第2018號判決意旨）。
上開實務見解對於農舍用途的限制是否過於嚴苛，當然可以理性討論，但是就客觀統計數字而言，宜蘭縣農舍取得使用執照的數量，自2008年起即開始急速成長，至2014年為止，數量已暴增為2008年的5.96倍，而對比相同時期的其他縣市，農舍數量則並無如此明顯的變動。此外，根據國內主要房仲業者的委託案件數量統計資料，以「農舍」為名的託售物件，無論何家房屋仲介公司，宜蘭縣的委託數量皆為最多，且為第二順位縣市的兩倍以上。再者，針對102年7月1日以後取得農舍使用執照進行稽查的結果，宜蘭縣農舍的違規比例也高達八成。不僅如此，宜蘭縣自2000年至2015年3月為止，農舍興建完成後移轉予他人的比例，更高達64%，且實價登錄實施後，宜蘭縣每坪地價的漲幅超過208%，更是全國之冠。以上各種跡象都顯示，宜蘭縣「農舍商品化」的情形非常嚴重，而且此一現象已持續多年。
倘若真如媒體報導，金德版審查辦法認為農舍面積最大可以是百分之三十九，剩下的百分之一是農業設施即可，那麼縱使適當放寬司法實務上對於農舍只能臨時休息的限制，亦即認為在農業用地上准許興建農舍，乃是協助真正有心並實際務農者，於農地上興建兼具居住及放置務農機具需求的構造物，而於符合一定條件下減輕農民需負擔的雙重居住成本。但無論如何，農舍的性質仍然與一般住宅不同，因為農舍必須「確實」與農業經營有不可分離的關係。如果真正從事農業經營的農民，不需要在農地上興建這麼大的農舍，那麼宜蘭縣政府放寬農舍面積不得超過百分之十的政策目的又是什麼？會不會使「農舍商品化」的情況更加惡化？甚至導致農地全面崩壞？中央主管機關實應嚴肅看待此一問題，否則「農地農用」的政策無異名存實亡，只是淪為口號而已。
＊作者為理律法律事務所律師
