陳振川觀點:政府應儘速強化組織結合民間力量,防制疫情與災害

2021-06-11 07:00

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COVID-19 冠狀病毒疫情災害致災原因及影響和世界相通,而所致之經濟、生活及健康影響則是世界性。(AP)

COVID-19 冠狀病毒疫情災害致災原因及影響和世界相通,而所致之經濟、生活及健康影響則是世界性。(AP)

台灣在百年來,歷經多次大災難,包括1999年921集集大地震及2009年莫拉克颱風,這兩項屬因為天然因素所致之災害,災情災區是在台灣,均造成嚴重生命財產及國土環境破壞,均是世界共同矚目之大災難。而2020年所發生之COVID-19 冠狀病毒疫情災害,依據災害防救法分類係屬生物病原災害由中央之衞福部主管,致災原因及影響和世界相通,而所致之經濟、生活及健康影響則是世界性,其對台灣之衝擊不亞於前述大地震及巨大風災所致之災損影響。台灣已經累積了幾次重大災害之寶貴經驗,值得本次COVID-19防疫及災後重建之參考。

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莫拉克颱風累積降雨量及重災區。(中央氣象局及行政院重建會,作者提供)
莫拉克颱風累積降雨量及重災區。(中央氣象局及行政院重建會,作者提供)

政府防疫及重建組織應再加強

在前述兩項天然災害發生後,中央政府即成立災害應變中心,進行搶救工作,並以救災及重建並行方式,制定特別條例,成立中央災後重建推動委員會,制定特別條例及編列預算,制定各項重建計劃,加速進行救災及重建工作。依法成立之行政院921震災災後重建推動委員會及莫拉克颱風災後重建推動委員會之召集人均由行政院長擔任,係就重大政策諮詢、決議及調整執行長則由政務委員擔任,而其下之委員分別由相關部會之首長、專家學者及災民代表所組成。重建委員會議由行政院長主持,是最高行政決策會議,而執行長則主持工作小組會議以整合各部會、地方、民間及災民災區之問題。以莫拉克颱風推動委員會(簡稱重建會)為例,行政院長兼召集人(劉兆玄、吳敦義、江宜樺)即親自主持了33次委員會(祇有第十次由陳冲副院長代理),執行長亦召開了48次工作小組會議(前10次由劉兆玄前院長主持)。所出席委員會議之各部會首長,包括國防部、外交部、交通部、內政部、經濟部、工程會、勞委會、衞生署、環保署等之首長均要提出各部會重建計劃,並「主動積極」的參與重建工作之推動。馬英九前總統及各任行政院長也積極訪視災區及災民,聆聽民意並充分掌握所有重建工作之推動。而重建會向總統親自報告73次、副總統74次、院長15次,可見當時中央政府對重建工作協調整合及推動之積極及重視。

參考國際因應疫災模式,均依權責相符原則,由總統或總理負責。再參考台灣過去兩次大型災害救災重建模式,救災及重建應該及早結合。在加強防疫及重建執行,現在雖偶由行政院召開擴大防疫會議,建議政府應該依據災防法第37條,成立重建推動委員會,由行政院長召集,經常性統籌辦理事務。

政府主動積極結合民間力量

面對大災難之對應及復健,一定要有智慧,政府雖擁有公權力及財務資源,但是絕對不是萬能,能夠有企業及NGO協助,是在大災難時,用以補足政府功能之不足。2009年8月8日莫拉克颱風災後之重建,行政院劉兆玄前院長決定採用「政府結合民間力量」之模式推動。於災後8月27日就和NGO團體商議確定「政府提供建地及辦理公共設施,民間團體興建永久屋」合作政策來安置受災民衆及進行校園重建。劉前院長復於8月31日於行政院邀請鴻海集團、台積電、統一集團等近百位企業負責人開會,呼籲企業界除愛心捐款外,能運用企業參與能量,貢獻智慧及管理技能協助災區產業重建。重建會即制定「民間資源參與產業重建執行方案」推動。

行政院重建會運用民間善款進行東埔日月雙橋重建。(作者提供)
行政院重建會運用民間善款進行東埔日月雙橋重建。(作者提供)

民間企業重效率具有彈性,NGO深入基層(服務功能強,貼近民心),對於災後重建有非常大的幫助。在推動時,因為每一組織均有其文化及執行方式,政府要具有很好的協調整合能力,以發揮最大的團隊效益。鴻海集團郭台銘就推動永齡農埸產業重建,慈濟、紅十字會、展望會、佛光山等30多家企業、NGO參與。他們都是以企業及NGO組織精神,積極的會同政府往前走,在執行過程難免遇到政府與企業、NGO之間,或他們相互之間會有不同意見,特別是和災民互動,及由媒體加強報導下,產生緊張壓力。重建會告訴所有參與重建相關公務人員,大家一定要有耐心及愛心,所有的企業及NGO都是來協助政府的(他們不做,政府也是要做),無論如何,都要存著感謝他們的心,並主動拜訪盡力協助他們。

在NGO快速協助政府進行永久屋興建安置災民時,地方政府的建管單位還是以往常管理之高姿態等待民間援建團體來申請及審查,使的NGO團體困擾不堪。經過和災區縣市首長協商,地方政府改採單一窗口及主動服務模式執行,就順暢了。別忘了,安置的災民是他們所服務的縣市民。

莫拉克結合民間力量之救災重建經驗

莫拉克颱風災後重建五年期間,屬國民黨中央執政,而主要災難嚴重之南部地區(包括高雄縣、屏東縣、嘉義縣、台南縣等)之地方政府均屬民進黨執,但是整個災後重建執行過程,中央政府不分藍綠,以「災民優先、重建優先」,中央及地方合作分工,避免爭功諉過,使重建過程順利推展,是面對災難的寶貴經驗。政府除了包括126座橋梁等基礎設施及國土環境保育重建,及災民安置家園重建,災害時及災後長期影響之災民心理、生活及產業重建工作,也須同步及早規劃投入,使災害衝擊降至最低,發揮國家靱性儘速站立起來,減少對國家社會長期損害。

台達電協助莫拉克災後重建。(高雄市民權國小,作者提供)
台達電協助莫拉克災後重建。(高雄市民權國小,作者提供)

在結合民間力量方面,重建會在和慈濟、紅十字會、世展會、法鼓山、張榮發、長老教會、一貫道等20個NGO組織及企業合作之下,很快速的完成44個永續社區,3605戶永久屋及15所新校園之重建,及相關的生活、社區、文化及災民心理重建。並有鴻海、台積電、中鋼、台達電等31家企業和政府密切合作進行多年的產業重建工作。紅十字總會成立「八八水災服務聯盟」結合146個團體及學者專家協助重建,國立中山大學也邀請高屏地區大專院校成立「八八災區重生聯盟」,動員師生參與重建。政府投入1385億元重建預算,民間及大陸善款254億投入重建工作。

在921大地震及莫拉克颱風災後,台灣的企業及NGO的愛心及救災重建經驗,是靠奔走海內外各國之災區累積而成,所和政府已經形成之防救災及重建管理體系是被外國公認為台灣最珍貴的民間資產,政府應主動積極妥善加以運用。

1999年921大地震重創中臺灣。(作者提供)
1999年921大地震重創中臺灣。(作者提供)

善用媒體及民間反應之批評建議

災後重建,也面臨很多民代、學者及社會NGO之批評,加上媒體之報導,政府部門會感受不少壓力。政府可以將之視為找政府麻煩,唱衰台灣。但是,在民主社會,面對擁有衆多經費、組織及媒體管道及公權力的政府,這就是他們的權利。2009年,適逢網路媒體興起,各種訊息快速流串,政府能夠靜心聽取他們反應的訊息,調整執行態度及腳步,反而覺得受益不少,政府及災民均同感受惠。

很多事情都是一念之間,當政府開啓主動積極協助整合台灣民間所具有善心的力量,就開啓了一扇愛心大門。面對世界性的COVID-19疫情挑戰,其對人民健康、生活及經濟影響衝擊可謂不舜於莫拉克災後重建或1999年之921大地震災後重建,政府更應好好結合民間力量共同面對及努力。

防止疫情複合災害重創  落實超前部署

而在COVID-19疫情期間,全球因極端氣候所致之自然或人為災害於世界各地持續嚴重發生,包括:中國長冮、淮河等流域之洪患,日本遭受連續颱風侵襲,美國南部颶風及西岸之森林野火煙霧,東南亞各國特別是孟加拉受梅雨造成1/3國土淹沒及羅興亞難民問題,黎巴嫩大爆炸等重大人為事件,均造成各國難民安置、醫療照護能力負擔加重及增加疫情擴散之問題。政府及人民得承擔極大壓力及苦於應對。這也產生了政府面對COVID-19 大流行病複合重大災害之決策矛盾及災害管理挑戰。以美國疾病管制與預防中心CDC為例:他們探討疫情大流行影響備災及災後復原,公衞及災害應變專家提供在嚴重天然災害中如何安全的進行準備、疏散和庇護,同時保護自己和他人免受COVID-19 侵害,也包括其所造成壓力及強烈情緒的疏解。

莫拉克颱風襲台造成嚴重災情期間,又適逢H1N1新型流感之全球大流行,造成台灣35人人命損失,民眾深受疫情壓力困擾。當時屏東縣林邊鄉土石淹埋,緊急清理後環境惡劣,恐有疫情發生,致有緊急遷鄉之議,幸經政府處理得當,克服疫情及當時救災重建之困境,是台灣第一次面對疫情及颱風淹水之複合災害。

台灣在久旱之後,於5月30日起面臨一波波豪大雨,所幸未造成重大災害及其影響防疫也有限。然而,眼看COVID-19 疫情期間即將進入颱風暴雨季節,並可能隨時碰到大地震之侵襲,在極端氣候下,天然大災害發生頻率增加,政府應該爭取時間加速疫情之控制,同時應該進行複合大型災害發生之預防及準備。

省思及結語

唐獎永續發展獎2014年得主,也是WHO前秘書長格羅·布倫特蘭Gro Brundtland 所共同主持之「全球防備狀況監視委員會GPMB」(WHO及世界銀行於2018年成立),在所提「世界無秩序」報告著眼於從COVID-19 大流行中學到的最大經驗為:1、負責任的領導,2、敬業公民,3、強大而靈活的國家和全球衞生安全體系,4、持續進行與大流行威脅的規模相稱的預防和防備投資,及5、健全的全球衞生應急準備治理。

布倫特蘭之建言值得我們省思及學習。這次的疫情是冠狀病毒及氣候變遷的世界性問題,無法經由相互指責來解決問題,未來也勢必會再次發生。除了吸取過往經驗,廣納各界建言,主動結合民間充沛的愛心及能量,而提升防救災及重建能力是政府責無旁貸之責任。最後建議政府應結合學術界,將本次疫情之相關資訊妥善紀錄、整理研究及分析,保存經驗,據以修法或提升我國未來面對挑戰之解決能力參考。

參考資訊:行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會官網整體檔案(民國03年),科工館

*作者為台灣大學土木系名譽教授、前政務委員、前行政院莫拉克災後重建推動委員會執行長及副執行長

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