承擔風險的國家—從「去風險化」到「放馬過來吧!」:《打造創業型國家》選摘(2)

2021-04-26 04:20

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作者提及,國家在出手投資的時候,目標絕不僅僅是那些打高空、純理論,無甚應用價值的基礎研究。事實上,政府的投資標的涵蓋各種具有不確定性的「風險」投資。(示意圖/取自Unsplash)

作者提及,國家在出手投資的時候,目標絕不僅僅是那些打高空、純理論,無甚應用價值的基礎研究。事實上,政府的投資標的涵蓋各種具有不確定性的「風險」投資。(示意圖/取自Unsplash)

關於哪些研究分別適合由公部門或私部門來做的辯論,最後往往會帶著大家去討論起研究工作的兩大特質。首先,是研究需要長遠眼光(尤其是說到「基礎」研究);再來,是不少研究的投資都具有的公益性質(所以企業不容易從中獲利)。這兩項特質,正是研究應由公部門出資的理論基礎,也造就了研究領域存在市場失靈現象的經典主張(Bush 1945)。

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比較不為人所知的一項事實,是出資的公部門最後往往不只是修正市場失靈,而是會多做很多事情。因為比較願意去參與「奈特式不確定性」的世界,而且也比較願意在科技發展初期就投資,所以公部門其實有能力創造出新產品與相關市場,像網際網路與奈米科技都還不是慣用語的時候,政府就已經參與且夢想這些可能性了。透過對新場域的設想與對新「任務」的設定(Foray et al. 2012),政府本身就在率領成長的過程發生,而非僅僅在當中提供誘因或穩定性。而回到東尼.賈德對於論述之戰──或說是帶風向比賽──的觀點,政府這種英勇的行為其實不太能透過「去風險」(de-risking)一詞獲得忠實的反映。國家的角色其實更像是藉勇氣與遠見去挑起風險、承擔風險──而不光是在替後來可以割稻尾的人分攤風險。如我在第一章尾討論過的,那是一幅政府在創新的動態分工中跳進顛簸的風險地域來進行投資的畫面。而為了避開第二章所介紹的那些迷思,我們有必要更清楚地把這裡所談論的風險類型標示出來,而這也就是這一章要做的事情。

生物科技:公家領頭衝,民間跟屁蟲

在英國,醫學研究委員會(Medical Research Council,MRC)每年會收到國會透過商業、創新及技能部(Department for Business, Innovation and Skills,BIS)所發給的「獎助金」。醫學研究委員會是由政府提供資金,但可以獨立選擇他們要支持哪些研究。該委員會與英國的衛生部、其他研究屬性的委員會、產業界等各利害關係人間都有密切的合作關係,而他們共同的目標就是要對英國國內的醫療與公衛需求有所掌握,並適時做出反應。單株抗生素能在英國發展成功,靠的就是醫學研究委員會在1970年代的研究,而根據該委員會的資料顯示,各種單株抗生素就占了癌症、關節炎與氣喘等重大疾病之新藥療法的3分之一。

同樣的故事也發生在美國的製藥業中。美國藥業的成長並不如其所宣稱的扎根於商業金融上(如創投的投資),而是崛起於政府投資與支出的推動與引導之下(Mazzucato and Dosi 2006)。事實上,創投與大藥廠對於生技產業的濃厚興趣,本來就充滿了矛盾,畢竟生技本質上就是充滿風險且回收極為耗時的行業(Pisano 2006)。根據威廉.拉佐尼克(William Lazonick)與歐納.圖倫(Öner Tulum)(Lazonick and Tulum; 2011)所說,這個矛盾的問題有雙重答案:首先,早期進場的股東可以透過投機性的股票市場與願意參與IPO的股市投資人,而獲得輕鬆獲利了結的出場機會;第二,政府大力支持與參與,在過去幾十年間發揮了讓生技產業蓬勃發展的效應。

事實上,美國生技產業的順遂發展,是政府率領相關知識基礎發展的直接成果。換句話說生技業的成功與茁壯,得感謝有政府在其中扮演關鍵的角色。關於這一點,史蒂文.瓦拉斯(Steven Vallas)、丹尼爾.李.克萊曼(Daneil Lee Kleinman)與迪娜.比斯卡提(Dina Biscotti)有非常精闢的說明:

……知識經濟並未由下而上地一股腦浮現出來,而是由產業政策默默地由上而下催生出來;政府與業界領袖異口同聲地呼籲政府出手干預來培育生技產業的發展,但同時間又虛情假意地說政府應該要放手讓「自由市場走自己的路」。

這段話的意思不僅是知識經濟受到政府的指引,而且還很驚人地點出了一項事實,那就是在政府率領生技產業向前的同一時間,業界的領導人就像雙面人,一邊私下要求政府插手各項事務讓產業發展更加順暢,一邊公開說自己支持自由市場機制,基本上就是裡子面子都要。主政者與一般民眾會對政府在經濟體系中的角色感到一頭霧水,業者的這種虛偽行為可以說居功厥偉。而關於這種存在於主政者與民眾內心的迷惘,弗列德.布拉克(2008)無疑提供了一些解釋。布拉克認為美國政府實施著一種「隱性」的產業政策,但又澄清說美國的產業政策之所以隱晦不明,主要是因為主政者與主流媒體沒有將這些政策當成是公共事務來加以公開辯論。布拉克(2008, 15)宣稱那「就像失竊的信,發展型國家就在近在眼前,但我們卻視而不見,而蒙蔽了我們雙眼的正是由市場基本教義派所成功推廣的意識型態」,那是一種在政黨辯論中常見的意識型態(如第一章所言)。考量到國際上各國政府正努力想要推動本國的經濟成長,並希望複製美國的成功故事,我們此刻的當務之急,比起從前任何時候,更是要去傳誦創新與經濟成長暨發展背後的「真實」故事,讓更多人知道真相。若是發展型國家的各組件都已經歷歷在目且處於運轉中,那何以否定其價值的邏輯仍可以以勝利者之姿,把話說得振振有辭呢?

在簡要總結其研究發現,並描述了政府在生技產業發展中扮演的強大角色之餘,瓦拉斯、克萊曼與比斯卡提強調了「聯邦研發支出之重大位移」的重要性,並補充「我們很難迴避的結論是知識經濟並非憑空而生,而是得有人去將之創造出來」(2009, 71)。雖然藥廠花了不少錢在研發生產,但這些民間投資能感覺研發工作事半功倍,仍完全是因為「有唾手可得的科學知識來自聯邦機構的間接資助或直接參與創造」。

從美國衛生研究院(NIH)說起:造浪者vs.衝浪客

國家對於生技產業發的支持與參與,橫跨了為數眾多的各種形式,其中最重要的一點,得算是生物醫藥公司視之為命脈的雄厚知識基底,而這些知識主要來自政府投資而非企業研究。沒錯,這些知識基底得以成形,是因為有政府提供資金給基礎科學研究。而處於這些基礎科研最前線者,就包括NIH與各項政府計畫。衛生研究院與各政府計畫都以投資的方式,參與了眾多業者得以為其成功奠基的關鍵科學進展。觀察拉佐尼克與圖倫(2011)所編纂的NIH支出資料,我們不難看出這些資金對生技創新曾經多麼不可或缺。從一九三八年到2013年,NIH投入生命科學上的研究經費總計8千840億美元(按2013年幣值計算,並參考消費者物價指數予以調整)。在這段漫長的期間裡除了少數例外,基本上NIH的研究支出都會在名目上逐年成長,相較之下創投與股市投資的資金就顯得高度波動。

圖八顯示在1963到2012年之間(以2012年幣值計算),整體NIH的支出是8千410億美元,其中光2012年的預算就達到309億美元。

《打造創業型國家》內文附圖。(時報出版提供)
美國衛生研究所的預算規模(1938~2012年)。資料來源:美國衛生研究所預算辦公室(2011),1176(時報出版提供)

由此,雖然民間企業始終鍥而不捨地遊說著減稅與減少監理上的「繁文縟節」,但最終他們還是非常依賴他們視為眼中釘的稅收資助。確實含英國在內等日益相信輕稅簡政可以促進企業成長的國家,現在都嚐到了企業紛紛撤離的苦果,像輝瑞與賽諾菲這兩家藥廠就曾這麼做。

最令人驚訝的一點是自基因泰克以首家生技公司之姿成立於1967年以來的35年間,NIH資助醫藥生技產業的金額高達6千240億美元(統計至2010年)。在這些資料的佐證下,拉佐尼克與圖倫(2011, 9)認為美國政府透過NIH(也就等於拿納稅人的錢)「長期擔綱美國(與全球)醫藥界最重要的知識創造投資者」。這些知識基礎可謂「不可或缺」,因為少了這些知識,民間創投與公共的股權基金就沒有理由投入到生技產業裡。這些基金只是像衝浪者一樣站在浪尖上,而沒有創造出這些波浪。

 

透過由近5萬筆「競爭性補助」組成的體系,美國衛生研究院支持了超過美國各州暨全球共3千餘間大學、醫學院與各研究機構裡的32萬5千名研究者。這些補助合占該衛生研究院八成的預算,而該機構另有一成的預算用於直接雇用6千名員工在直屬的實驗室裡任職。衛生研究院在馬里蘭州的26處研究中心,堪稱生技產業中的科研主力──而且此一地位還在不斷地上升,因為衛生研究院體系下的研究中心與機構數目還在不斷上升。除卻這些「知識創造計畫」以外,政府支持的蛛絲馬跡還可見於美國幾乎每一款主要的生物醫藥產品裡(Vallas, Kleinman and Biscotti 2009)。雖然許多生技學者都不諱言政府在科學基礎建構上提供的龐大奧援,但整體而言他們仍沒有能好好的連起一條線,讓眾人知曉生技業的順利成長與其在投資人眼中的吸引力是果,而美國政府為了知識基礎的發展與維持而付出的長年努力為因。

所以何以生技革命成功的功勞,會被創投基金「贏者全拿」呢?公私部門對於生技產業的投資是怎麼一回事,已經在本章一開頭那段引用中由(1980年諾貝爾化學獎得主)保羅.伯格完成了無懈可擊的說明。本質上,伯格的發言代表他意會到是國家主動帶來了私部門所欠缺的勇氣、遠見與資金,才得以為生技產業鋪好了發展到的坦途。或者更客觀公正地說,國家所做的事情是逕行投資新科技,好讓令人心生畏懼的不確定性有時間慢慢變成單純的風險而已。

本章的重點在於告訴大家,那就是國家在出手投資的時候,目標絕不僅僅是那些打高空、純理論,無甚應用價值的基礎研究。事實上,政府的投資標的涵蓋各種具有不確定性的「風險」投資,畢竟私部門在很多方面都比不上公部門來得有創業精神:私部門會閃避尖端而新穎的產品或流程,徒留最具不確定性的投資給政府嘗鮮。所以雖然純理論的研究是創新得以顯現的必要條件,但那絕對不構成創新的充分條件。確實,政府在創新中的角色並不僅止於進行基礎研究而已,而是要比這更加深入。由此進入到第四章與第五章,我會繼續檢視國家在創造知識經濟時火車頭角色。我會以蘋果電腦為例來說明一家民間企業可以如何從公家出錢的理論研究與讓商用化得以遂行的國家政策中,收割巨大的利益。

《打造創業型國家》立體書封。(時報出版提供)
《打造創業型國家》立體書封。(時報出版提供)

本文選自時報出版《打造創業型國家》一書,作者瑪里亞娜‧馬祖卡托(Mariana Mazzucato)是倫敦大學學院(University College London)的創新經濟學與公共價值教授,並於該校身兼創新與公益學院(Institute for Innovation & Public Purpose)的創院院長。她先後取得美國塔夫茨大學(Tufts University)的文學士學位,以及紐約社會研究新學院(New School for Social Research)的碩士與博士學位。她曾於英國薩塞克斯大學(Sussex University)的科學政策研究中心(Science Policy Research Unit)擔任過雷金納德‧摩西‧菲利浦斯講座教授(R. M. Phillips Professorial Chair),也是英國社會科學院(Academy of Social Sciences)與義大利國家科學院(Italian National Science Academy;Lincei)的特選院士。

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