緣起
「政策的擬定，必然有其邏輯脈絡可循。」政策不會憑空出現、尤其是針對攸關人民福祉的政策，往往更是經過縝密的思辨後做出。然而，從政策一直到付諸法令施行的過程中，卻分別須經過行政與立法兩個屬性不同的機關議決，致使得最終產出的政策結果，早已悖離了原初的政策設計邏輯，因而造成政策在推動上的窒礙難行。
很清楚的，儘管行政與立法機關同樣係對人民負責，但行政機關的政策產出來自於文官體系，思考的理路，乃從擘劃國家當前的發展願景為目標，是故乃以斟酌各方利害團體之立場，再擬定出衡平多方的方案。相對的，立法機關存在著個人形象與選區經營的考量，端看政策的角度，往往係從單條法條的修正作思考，而沒有整體政策制定的邏輯脈絡觀念；兩者立場上的歧異，致使政策在歷經折衝過程中有所變調。
從2015年底開始、勞方團體所爭執的「刪減國定假日7天假」議題，即是經典「政策走味」的案例之一。7天國假之所以成為爭議焦點，係當時在勞動基準法修法過程當中，至少歷經35場勞資座談會、行政院提出配套修法、立法院通過單條修正、勞動部修正施行細則、立法院退回施行細則、研擬以假換假的因應措施、行政命令失效回復7天國假、一例一休搭配國假全國一致的修法配套等過程。眼見著勞基法即將再次修法，預期「還我7天假」將再次成為矚目焦點之際，茲透過本文的解析，娓娓道來刪減7天國定假日的始末。
週休二日配套修法的歷程
政策從開始到產出，至少須經過多方協調、草案擬定、修法審議等階段，回顧整個勞基法「週休二日」配套修法的歷程，可回溯至馬政府時期開始研議降低工時政策、舉辦30餘場勞資座談會說起。
（一）35場合理工時勞資座談會 （103年6月）
馬政府時期為瞭解勞資雙方對於降低工時修法的立場，勞動部從103年6月開始，陸續召開35場合理工時勞資座談會。參與成員除了各區域的勞資雙方代表外、尚有地方勞動行政單位與會，當時初步達成的三點主要共識有：1. 每週正常工時不得超過40小時；2. 每月加班延長工時提高至60小時（現行46小時）；3. 國定假日刪減至12日（現行19天）。
（二）行政院提出配套修法（104年4月）
針對縮短工時至單周40小時的政策，工商團體普遍認同縮減工時的主張，但咸認為工時應該更具彈性，因此提出「雙周80工時」、「8週變形工時延長至12週」、「延長工時應高於60小時」等配套。在歷經與經濟部和工商團體的多次協商，行政院決議彈性工時部分暫不處理，定調的修法草案主要內容包括：1. 單周40工時；2. 加班延長工時上限提高至54小時；3. 附帶修正勞基法施行細則第23條，刪除7天國定假日。
（三）立法院通過單條修正（104年5月）
由於協商耽擱了草案研擬的時程，在行政院版本送達立法院之前，立法院衛環委員會已提前在5月1日初審通過立委所提出的縮短工時版本，當中主要僅修訂勞基法第30條、規定法定工時為單周40小時，並無任何配套修法。其後儘管行政院版本送抵立法院，本應付委審查或逕付二讀，但在執政的國民黨委員普遍對於加班時數部分仍有疑義之下，傾向先擱置不處理，因而讓立法院版本於5月15日在立法院三讀修正通過，自民國105年1月1日施行。
（四）勞動部預告修正施行細則 （104年8月）
因著立法院僅通過縮短工時法條、而未能同步修正相關配套措施，致使工商團體大為反彈，認為政府未能信守當初協商合理工時制度的承諾。為降低資方的衝擊，勞動部遂預告以不涉及修法的行政命令修正，修改勞動基準法施行細則，將7天國定假日刪除，使全年總工時僅下降48小時，希冀將企業的衝擊降至最低。但如此一邊縮減工時、另一邊又刪減假日的做法，引發勞團的抗議，並呼籲全國國定假日一致的做法，應是調整公教人員的國定假日、讓全國公私部門受僱者皆一體適用年休假123日的勞動條件才合宜。
（五）立法院退回施行細則 （105年4月）
因應105年1月1日施行單周40工時，勞動部於104年12月9日修正公布「勞動基準法施行細則」，正式刪減七天國定假日；至於其他勞基法修法的配套措施，則因著總統及立委選舉在即，朝野立委皆不願對此表態而未再行修法。然而，當單周40工時施行後，許多勞工一方面並未因此享有週休二日，另一方面又遭砍7天國定假日，引發民進黨立委的關注，除了進一步研擬修正勞基法36條、切實落實週休二日外，也同步將刪減7天國定假日的行政命令，從備查改為審查，並在4月8日作成決議將其退回，使勞動部必須在2個月內完成更正或撤銷的決定。
（六）有薪照顧假取代7天國定假日的構想（105年5月）
在立院將施行細則退回後，勞動部內部曾經研議兩項維持刪除7天國定假日的因應對策：一是研議修改勞基法第36條，修正為每七天中，一天為休息日，一天為例假。另一則是搭配研擬多時的勞工每年7天有薪照顧假，「以假換假」的方式，完全保障勞工的休假權利，並且得以讓國定假日全國一致的目標。不過，正值新舊政府交接期間，舊政府認為不宜在看守期間繼續推動重大政策，故決定將施行細則廢止與否的問題，交由新政府來決定。
（七）行政命令失效回復7天國假（105年5月）
民進黨政府於520就任，前勞動部長郭芳煜在5月24日接受媒體專訪時，即明白表示：刪除7天國定假日的行政命令將予以撤銷，先行恢復7天國假，並在一個月內提出修法，在勞基法當中明訂週休二日，並同步讓國定假日全國一致。易言之，新政府的態度很明確：一旦勞工得以落實週休二日，則7天國定假日才有刪除的正當性。
（八）「一例一休」搭配國假全國一致的修法配套（105年12月）
民進黨政府通過週休二日配套修法，與先前國民黨版本最大的差異，在於將工商團體所要求的工時彈性，非以提高延長工時的做法，而是規定兩日休息當中的「休息日」得以視需要出勤。惟以提高休息日加班費、用「以價制量」的方式，讓雇主非必要不會讓勞工於休息日加班，藉此來達到具體落實週休二日。然而，勞團與立法院對「一例一休」配套修法仍抱持著保留的態度，因而使得刪減7天國定假日持續成為勞資雙方攻防的焦點—資方認為政府該信守承諾，既然工時已從「雙周84」減至「單周40」，自然也該按最初的協議，以刪減國定假日作為配套。相對的，勞方則認為一例一休根本無法達到實質週休二日，因而也就不存在刪除7天國定假日的正當性。
週休二日修法歷程彙整表
| 時間 | 事由 | 說明 |
| 103年6月 | 35場勞資座談會 |
針對降低工時的修法，達成三點共識： 1. 每週正常工時不超過40工時； 2. 每月延長工時提高至60小時； 3. 國假假日減至12日 |
| 104年4月 | 行政院修法版本送至立法院 |
行政院定調修法草案內容包括： 1. 單週40工時； 2. 每月延長工時提高至54小時； 3. 刪除7天國定假日 |
| 104年5月 | 立法院通過單條修正 | 在執政的國民黨立委對加班上限提高存有疑慮之下，僅通過由立委提案的「單周40工時」單條法案，而無任何配套措施 |
| 104年8月 | 勞動部預告修正施行細則 | 由於工時降低未附加任何配套措施，引發工商團體反彈。在其他配套修法未能順利推動下，勞動部擬透過行政命令，刪除7天國定假日 |
| 105年4月 | 立法院退回施行細則 | 有鑑於工時降低至40工時、尚且無法真正週休二日，基此立委咸認為刪除7天國假無正當性，遂作成決議將其退回 |
| 105年5月 | 有薪照顧假取代7天國定假日 | 施行細則遭立院退回後，勞動部曾研擬以有薪照顧假換取刪除7天國定假日，惟正值新舊政府更迭時期，最終未作成政策產出 |
| 105年5月 | 行政命令失效回復7天國假 | 新政府就任，刪減7天國假的行政命令撤銷，勞工先行恢復7天國假，待新修法配套方案再行調整 |
| 105年12月 | 新政府通過週休二日修法配套 |
新政府通過一例一休的配套修法，包括： 1. 限定正常40工時配置於五日週間； 2. 提高可出勤休息日的加班費； 3. 休息日出勤時數計入每月延長工時 |
7天國定假日的政策屬性解析
「砍掉勞工7天國定假日」就一定是引致勞工長工時的禍首嗎？單就刪減假日的行為而論，或許如此。然而，經過前述的政策歷程解析，從研擬縮短工時的座談會開始，到其後實質進行勞基法修法的歷程當中，「刪減國定假日7天假」的政策，其實一直都是作為「單周40工時」修法的當然配套，並未因著政府的更迭，而有所政策上的轉變。換言之，當工時降低至「單周40工時」的目標達成，7天國定假日也就該同步走入歷史。深究其原因，除了工商團體所宣稱的修法共識外，其實最主要的，係在於「緩步改革」的需求。因著產業總有其人力與成本配置上的調適期，因而在工時制度的調整上，有必要以漸進式的變革，讓產業不致於因經營環境的驟變而發生營運危機，避免勞資雙方因政策變革而同蒙其害，此為政策最初的發想。
可惜的是，當理性的政策構思，遇上了感性的權利捍衛，一切看似圓滿的配套措施，也就因此有了屬性上的轉變，從可茲議價的政策論辯，搖身成為無可挑戰的圖騰。誠然，面對著廣大辛苦的勞工朋友，民意總期待著一步到位的改革，畢其功於一役的最大化勞動權益的向前邁進；然而，囿於國家總體發展的考量，在大環境僅允許緩步改善勞動條件的情境下，政策配套與勞權捍衛之間的折衝，端賴的是為政者洞悉全局的睿智抉擇。
結論：該是終結政黨惡鬥共業的時刻
自台灣首次出現政黨輪替以來，「政黨惡鬥」一詞，儼然成為政治事務上的同義詞：扁政府期間，相信大家對於國民黨「逢扁必反」都不陌生；換到了馬政府時代，好似也沒印象民進黨在哪項政策上，有過立場相仿的支持。台灣彷彿陷入到命定的輪迴當中，持續性的空轉虛耗著，著實令人憂心忡忡！
就以週休二日的修法為例：在馬政府執政末期，已獲得國會多數席次的民進黨要的是「兩例假＋7天國假」；政黨輪替後，「兩例假」變成了「一例一休」，而當初認為「兩例假」窒礙難行的國民黨，則反成為兩例假的堅定支持者。種種「換了位置，換了腦袋」的反轉舉措，不免令人莞爾，若非將之視為政黨惡鬥的具體表徵，實也不知該如何加以解讀了。端看整個7天國定假日的修法始末，我心中不禁暗自掂量：假若當初民進黨立委們未將刪除7天假的行政命令退回，讓一切回歸最初政策制定的配套架構，則後續所衍生種種立法過程中的爭議，或許根本就不復存在。換言之，在政治局勢瞬變的當下，各黨各派皆有一朝執政的可能，倘若在問政期間，係以無限上綱的形式做政治操作，當下也許搏得民意的激賞，但對於未來執政的長治久安，都將只是埋下不定時未爆彈的遠憂。
7天國假爭議殷鑑不遠，眼見著勞基法即將再次修法，現階段行政院所推出的版本，遭到來自於各界的譴責聲浪，紛紛將其視之為極盡偏頗於資方的修法。誠然，當中某些恐有顛覆勞動基本價值的條款必須堅守，但在確立勞工安全及權益無虞的前提下，是否容有若干彈性措施的放寬可能，相信仍猶有值得理性政策論辯的空間。唯有放下一己一黨的民意光環，以負責任的態度、做出合宜的政策配套發想，則勞權才真正有緩步向前實現的可能。
＊作者為成功大學政治經濟研究所博士。
