許信良專文:台灣採行雙首長制的爭辯與實踐

2017-09-28 06:40

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該聯盟對於雙首長制的偏見誤解﹐已經簡化到令人難以置信的地步。更離譜的是,他們完全不區分國民黨版和民進黨版,一律予以痛批,對於民進黨版歷經數月的細部研究成果,例如限制總統只有被動解散權,毫無公平對待,嚴重違反了學術討論的基本規範。

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針對該聯盟的指控,我們將分為三點逐項反駁。

首先,他們批評雙首長制將產生「民選皇帝」,認為「總統將成為行政院的太上皇」,這顯然是對雙首長制的天大誤解。畢竟在雙首長制下,總統通常並未直接指揮行政機關,行政機關仍統由行政院長指揮,總統所享有的外交、國防、大陸政策等決策權,依民進黨版只是政治影響,並非行政權力。儘管由總統任命行政院長,但總統並不能任意免職,必須以行政院長的主動請辭為前提。此外,行政院長對於總統命令仍有廣泛的副署權,總統並不能單獨統治。

顯而易見,民進黨版雙首長制的總統權力,遠小於總統制的總統權力。

不過,由於他們對於國民黨版和民進黨版並未區別,因此一味認為雙首長制將產生超級總統,尤其當府會同黨時為然,這種論調也是似是而非。畢竟即使府會同黨,民進黨版雙首長制下的總統,仍然無法直接或單獨統治。反倒是在總統制下,一旦總攬行政權的總統能夠掌握國會多數,頗易發展出超級總統,如美國新政時期的羅斯福總統,就幾乎成為「民選皇帝」。

其次,他們批評雙首長制一旦發生左右共治,將因為行政權分裂而導致政治僵局。事實上,一旦府會不同黨,總統制的府會對峙反而欠缺化解僵局的機制,雙首長制反而可透過解散國會和倒閣,避免府會對峙的長期惡化。

顯而易見,一旦府會不同黨,雙首長制比總統制更能提供化解僵局的機制。

不過他們又辯稱,一旦府會不同黨,好不容易當選的台灣總統豈有可能自我節制,把大權讓給國會指定的行政院長?至此,他們突然完全不相信體制約束,

認為台灣總統必將基於民選實力而與國會多數對抗。問題是,如果台灣總統果真如此無賴,總統制所造成的政治災難恐怕更大。按照他們的邏輯,總統制下的無賴總統將會不斷訴諸否決,試圖只以三分之一的國會席次維持少數統治。

最後,他們批評雙首長制「總統有權無責」,認為總統將把行政院長當作代罪羔羊,不站出來直接負責。這種情形固然可能發生,但將取決於總統決策的透明程度,以及行政權劃分的明確程度。依照民進黨版的設計,不管是國安會的例行決策,或是總統職權的明確界定,都試圖避免上述情形的發生。

綜合上述,不管是「民選皇帝論」或「政治僵局論」,對雙首長制都無法成立,反倒是總統制反而比較可能產生以上弊端。至於「有權無責論」,雙首長制也未必發生,只要經過類似民進黨版的細緻設計,理應可以避免。

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