許信良專文:台灣採行雙首長制的爭辯與實踐

2017-09-28 06:40

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我支持總統直選,但不支持總統制,也不支持內閣制。我極力主張法國第五共和式的雙首長制。

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對總統制和內閣制的批判

我認為憲政體制最重要的是要可以運作,而總統制和內閣制都很難在台灣運作。

美式總統制可以在美國運作,是因為美國的政治文化有尊重三權分立的傳統。美國體制的精神是:行政、立法和司法三權既分立又互相制衡。如果沒有尊重分立的憲政傳統,制衡就會造成癱瘓,就會動彈不得。

美國國會大廈。(美聯社)
美國國會大廈。(美聯社)

依據美國憲法,總統的重要人事任命都需經過參院同意。總統和參院多數不屬同黨,在美國歷史上屢見不鮮。如果參議員沒有尊重行政分立的憲政傳統,黨同伐異,以政黨立場行使同意權,美國的總統制根本無法運作。

黨同伐異正是台灣的政治文化,如何能採行美式總統制?一個在國會屬於少數黨的總統,如果採行美式總統制,只能坐困總統府,連一個部長都無法任命。

台灣不適於採行內閣制,因為內閣制要能運作得好,需要成熟的政黨政治,需要嚴格的政黨紀律。台灣並不存在這樣的條件。

英國的制度,是內閣制的典範。

英國國會的下院是英國的政治中心。

英國的國會大廈富麗堂皇,但下院的議事堂卻只是一個簡樸狹窄的小房間。絕大多數下院議員在議事堂裏連坐位都沒有,更不用說發言權了:他們只是搖旗吶喊的政黨投票部隊;他們絕不被容許在投票時缺席,也絕不被容許公開發表和所屬政黨立場不一致的談話。

這就是國會至上的英國國會的傳統和文化。我們的立法委員們學得來嗎?

就因為有那樣嚴格的政黨紀律,所以,只要在國會有一席多數,就能保證穩定執政,不被倒閣。這就是內閣制成功運作所需要的條件。

英國政黨所以能維持嚴格的黨紀,是因為英國社會已經成熟到能選黨不選人,沒有人能不靠政黨提名當選國會議員。在台灣,政治人物還主要依靠個人條件和個人經營而當選。這就很難有嚴格的黨紀。

法國第五共和的雙首長制正是為解決法國內閣制的歷史困境而作的設計。傳統上,法國也是屬於國會中心的內閣制國家。在第四共和時期,法國政黨林立,政局不穩,以致政府無力解決國家面臨的重大問題。

從1946年到1958年的第四共和十二年期間,法國經歷了十六位內閣總理,政府的平均壽命只有半年。

第五共和雙首長制維持了總理對國會負責的舊傳統,但創造了總統成為憲政運作中心的新體制。除了給總統在國防、外交、維護憲政運作和司法正義這些特別責任的專屬權力,更給總統不經國會同意任命總理的行政領導權。透過這項權力的行使,不但可以確保在國會出問題時政府運作的順暢,也可以確保總統領導國家的意志可以受到政府必須的尊重。

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