許信良專文:台灣採行雙首長制的爭辯與實踐

2017-09-28 06:40

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十年後讓這個預言成真的,是一位剛當選立委的年輕與會者陳水扁律師。他對這個預言的興趣,遠遠超過對體制的爭辯。他在小組會議有了結論之後,簡單地說了幾句嘉許的話:

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「基本上總是採取美國式的,就是三權分立及總統民選。我一向主張這樣,不論是階段性、一貫性、或是策略性,民進黨才有機會執政。今天大家有這樣的看法,我很高興。」

總統直選雖已定案,支持內閣制的聲音並未因此息鼓。在民進黨內支持內閣制的力量遠比反對總統直選的力量頑強。絕大多數關心憲改的法政學者支持內閣制,大抵出於學理的成見。著名的台大憲法教授李鴻禧曾經在一場研討會上說:「我是教憲法的,我不知道有比內閣制更好的制度。」

小組會議的參與者多數能夠接受的論點,是認為內閣制比總統制更能鞏固民主,防止獨裁。針對這個論點,張俊宏也有非常精彩的批駁:

「總統制不必然導致獨裁。內閣制是行政和立法的結合,是高效能政府機器的設計,反而是比總統制更容易創造獨裁者的設計。總統制根據孟德斯鳩三權分立的理論設計,把政府當成「必需之惡」,要想辦法牽制它;定期選舉、國會、司法的牽制,它是防止獨裁者的一種設計。如果是擔心獨裁者,我倒覺得總統制是防止,而內閣制是創造獨裁者的設計。」

相較於支持內閣制,支持美式總統制輕鬆很多,似乎大可不必論證。台灣的政治和知識菁英,對屬於美國的事物很少會提出質疑,尤其當1990年蘇聯集團崩解、美國威望如日當中的時候。就像陳永興醫師所說:

「我去美國參加四場的國是座談會,裡面也有作問卷調查表,百分之七、八十都贊成總統制。這很自然除了現實政治上的考慮,另外就是他們感覺在美國社會這個制度沒什麼大問題。」

所以,在4月20日舉行的第二次憲政小組會議就決定接受美式總統制作為民進黨版憲法「民主大憲章」中央政制的依據。

但是,由於民進黨的立委們不贊成廢掉行政院,而憲政小組召集人黃煌雄也一再強調立法院和行政院的互動仍是台灣政治發展的中心,應該和總統直選一樣成為新中央政制的兩大支柱,因此,經過六場會議之後,憲政小組最初提出的「民主大憲章草案」是總統制和內閣制的「混合制」。

簡單說,這個草案雖然增強了總統在中華民國憲法本文中關於總統的職權,卻並不改變中華民國憲法原來就具有內閣制精神的行政和立法關係的設計。

最重要的是,行政院長的任命仍需經國會同意。

我在那年的5月20日,經特赦出獄,開始參加這項研討。

在6月16日舉行的第一次憲政小組擴大會議上,很多人批評這個混合制,認為要麼採總統制,要麼採內閣制,不要拼裝。

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