國家徵收人民土地時，除須遵守「法律保留原則」、「正當法律程序原則」、「公益原則」、「比例原則」、「有徵收即有補償原則」，以及「補償相當原則」外，法律在徵收程序已合法完成之「後」，於符合一定條件下賦予人民對於被徵收土地的「收回權」，某程度亦可共同發揮抑制國家浮濫徵收私人土地的效果。
然而，與土地法第219條規定之「收回權」關係最為密切者，乃民國78年的釋字236號解釋。大法官於本號解釋中指出，土地法第219條規定的「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之「全部土地整體觀察」。
本號解釋對於人民行使收回權而言，可說是相當不利，例如過去即曾有實務見解因此認為，「整地、圍籬並設置簡易球場」，對於「國中興建工程」而言，亦屬於整體的一部分，屬於已依核定計畫使用，因而判決人民敗訴（最高行政法院95年度判字第1397號判決參照）。
因本號解釋對於收回權的行使，要求須以所徵收之「全部土地整體觀察」，導致不依核准計劃使用的要件，成為極不確定的法律概念，而有容易被誤用、濫用的可能，對於憲法所保障之人民財產權將造成嚴重傷害。因為在整體觀察下，縱使只使用徵收土地的百分之二十，其餘百分八十未被使用，也無法認為是「不依核准計劃使用」；在整體觀察下，部分徵收土地雖然長達二、三十年閒置不用，但如果已有部分土地被使用，也無法認定是「不依核准計劃使用」，反而無法達成土地法第219條規定賦予人民「收回權」，目的是在「均衡」私人財產及公共利益的良法美意（參照釋字236號解釋劉鐵錚前大法官不同意見書）。
所幸，晚近部分實務見解已逐漸發現問題所在，在「整體觀察」下，盡量採取較嚴格的判斷標準，以保障人民權利。例如：（一）設置圍籬，核定編列工程經費、評選建築師、辦理土地鑑界、地質鑽探、核派分校主任、校區道路及溝渠改建改道工程，不認為是已依核定計畫使用（最高行政法院95年度判字第2016號判決參照）。（二）於期限屆至的前3日，方至系爭土地外圍架設施工圍籬，及於期限屆至當日，方進入其內拆除系爭土地上之地上物並整地，不認為是已依核定計畫使用（最高行政法院100年度判字第1277號判決參照）。
土地法第219條在適用上的另一個問題，則是對於「開始使用」應採取何種標準認定，方屬適當。實務上對於「開始使用」之認定，有時過於寬鬆，致使常見有怪手等機具進駐，甚至在土地上擺放幾株盆栽，亦被機關主張為已構成「開始使用」，不僅無法保障人民的財產權，更有礙土地的真正利用。
為解決上開現象，曾有立法委員提案，所謂「開始使用」，不僅應形式上有營建或施工之許可，實質上除有施工人員及機具進駐外，更應有實際「持續」、「具體」進行營建或施工之行為。換言之，「開始使用」應係指需用土地人已取得興辦計畫之主體工程之營建或施工許可，且已依其許可有實際持續營建施工的具體行為。
相較於目前法律對於「開始使用」未設有明確之判斷標準，而是由實務上依個案情形認定，立法委員上開提案建議，確實更為具體明確，可供人民、機關及法院作為認定時之統一判斷標準，應可更有效保障人民行使被徵收土地的「收回權」，就落實土地正義之角度而言，自應給予肯定。
＊作者為理律法律事務所律師
