觀點投書:「總統涉外事務權」與「國會監督參與權」亟待法制化!

2021-01-04 05:40

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監察院長陳菊(左三)、監察委員林文程(右二)等28日出席「行政院巡察後記者會」。(盧逸峰攝)

監察院長陳菊(左三)、監察委員林文程(右二)等28日出席「行政院巡察後記者會」。(盧逸峰攝)

壹、緣起

前總統馬英九主政時期,以「中華台北」名義和觀察員身分參與WHA年會,遭監察委員林文程教授以涉及出賣國家主權,要求「行政院配合查辦」。雖然監察委員無權查辦總統的涉外事務,但為此,藍綠間又掉入「前後矛盾、昨是今非、互挖瘡疤、夾『院』報復」的口水惡鬥漩渦中…

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筆者倒認為若能跳脫藍綠較勁心結,監委林文程教授提議查辦「時任總統參與國際組織的決策,涉及出賣國家主權」案,反可凸顯「總統涉外事務權」(foreign power)與「國會監督參與權」(Congress oversees participation rights)亟待法制化的窘境。(註:監委職權包括糾彈調查不及於總統)諸如:

一。「總統涉外事務權」的權限與運作,會因政府體制是總統制、內閣制或半總統制而有區別?

二、「總統涉外事務權」是否應具「專任性」(Sole Organ)?

三、「總統涉外事務權」是否應具「專法性」(Special law)

四、「總統涉外事務權」中之締結協議權(treaty power)的運作,是否應遵循「程序準則」(Procedural guidelines)?

五、國會在總統處理涉外事務時,能否享有「參與權」(Participation power)?

六、國會在總統處理涉外事務時,是否應賦予「監督權」(Supervisory power)?

尤其,在美中兩超強新冷戰局勢中,美國有意協助台灣重返國際組織,以及蔡英文總統以「和平、對等、民主、對話」作為前瞻兩岸關係的前景時,總統涉外與兩岸事務的空間將會增廣且拓深。此時對於總統處理涉外事務、締結涉外協議或行政協定時,賦予應有且適當的權限,以靈活我外交國際空間,也能因應詭譎多變的兩岸情勢發展需求。但相對應的,基於「行政監督」、「分權制衡」的政治原理,也必須要思考應給予適當的監督警示,以避免造成脫韁野馬,無法控制,導致國內政爭紛起又失信於國際。這恐怕是藍綠在口水惡鬥之餘,應該要去務實面對與理性釐清的。

貳、我國「總統涉外事務權」之簡析:

「總統涉外事務權」(foreign power),依據中山大學中國與亞太區域研究所所長張顯超教授引用路易斯·亨金(Louis Henkin美國哥倫比亞大學法學院終身教授,美國國際法協會主席)的研究,認為應包括兩個主要的部分:

一、是總統基於憲法本身所賦予的涉外職能;

二、是總統與國會對涉外事務必須共同分享權力,或是說必須經國會同意的部分。

我國憲法在經過7次修憲後,憲政學者多認為是較接近法國的「雙首長制」或「半總統制」。有些學者更認為,依據7次修憲後與1996年全面開放公民直選後的總統,是趨向於實權的「總統制」。

依據我國憲法本文及增修條文明文賦予總統涉外事務的權力,計有:

1. 憲法第35條:總統對外代表國家的對外代表權。

2. 憲法第36條:總統統帥全國陸海空軍的三軍統帥權。

3. 憲法第37條:總統依法公布法律、發佈命令之權。

4. 憲法第38條:總統行使締結條約及宣戰、媾和之權。

5. 憲法第39至44條:總統其他有關宣布戒嚴、赦免、任免官員、授予榮典、發布緊急命令與調解五院爭議之權。

6. 憲法增修條文第2條第2項:決定國家安全有關大政方針,得設置國家安全會議及所屬國家安全局。

而依據國家安全會議組織法第2條,國家安全會議,為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。

由上述可釐清的是:總統享有處理外交、國防、兩岸與國家安全事務的權力是憲法條文所賦予總統的專屬權力,並非來自於國會法律的授權。

惟若另依「台灣地區與大陸地區人民關係條例」之立法意旨,「兩岸事務」卻是屬「國內事務」。依「行政權應尊重國內立法權」乃絕對義務之認知,又關連到「國會監督」運作的詮釋。

叁、我國「國會監督參與權」之簡析:

針對「國會監督」之權限與運作,根據憲法及增修條文之規範,計有:

1. 憲法第62條:立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權。

2. 憲法第63條:立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。

3. 憲法增修條文第3條:

行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。憲法第55條之規定,停止適用。

行政院依左列規定,對立法院負責,憲法第57條之規定,停止適用:

(1).行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。

(2).行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院10日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達15日內作成決議。如為休會期間,立法院應於7日內自行集會,並於開議15日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員2分之1以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。

(3).立法院得經全體立法委員3分之1以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案提出72小時後,應於48小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員2分之1以上贊成,行政院院長應於10日內提出辭職,並得同時呈請總統解散立法院;不信任案如未獲通過,1年內不得對同一行政院院長再提不信任案。

另於2005年第7次修憲後,依憲法增修條文第1條之規範,中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案,經公告半年,應於三個月內投票複決,不適用憲法第四條、第一百七十四條之規定。憲法第二十五條至第三十四條及第一百三十五條之規定,停止適用。修改憲法之權力由國民大會移交給立法院與全國公民,立法院已成為唯一的國會。

再依據立法院組織法第九條規定訂定之立法院修憲委員會組織規程,於第2 條規定:修憲委員會掌理憲法修正案之審議及相關事項。立法院由各黨團推派代表成立「修憲委員會」特種委員會,掌理《中華民國憲法》修正案之審議及相關事項。

因此,國會(立法院)挾憲法賦予其法律案、預算案、條約案、行政院覆議案之決議權,以及掌理憲法修正案之審議權,對於總統「涉外事務權」的運作與相關事務之處理,要求國會(立法院)勿加以干涉,恐是要求國會(立法院)自我閹割憲法賦予國會的「監督參與權」,乃強人所難亦昧於現實。除非已透過政治協商獲取共識或政黨實力完全執政,方可保總統「涉外事務權」暢行無阻。

肆、大法官會議釋字第329號之簡析:

原本寄望時任司法院院長兼大法官會議主席的林洋港先生,在1993年12月24日「大法官會議釋字第329號」之解釋,能針對解釋爭點:憲法上「條約」之意涵?何者應送立法院審議?有所解釋,藉釐清台灣地區與大陸地區訂定之協議定性與運作,來解開總統「涉外事務權」與國會「監督參與權」的關聯性。但很遺憾的,「釋字第329號」之解釋文,只表示「因非本解釋所稱之國際書面協定,應否送立法院審議,不在本件的解釋範圍」。對此,張顯超教授事後推測認為,或因基於謹慎的政治理由,不願意被誤解為是要以司法介入行政與立法部門雙方的爭議;或因有意留予行政與立法部門未來相互政治妥協的空間,因此傾向於未做解釋。

伍、管見

我國總統「涉外事務權」因國際外交空間與兩岸情勢發展,確實存有實踐案例不足以及憲政慣例運作闕如的窘境。但筆者認為,這並不意味即無探究的重要性與急迫性。反而,為了國內政局的長治久安與國際空間的開拓必要,朝野與各政黨實應勇於面對這憲政運作爭議難題,結合國際公法與憲政運作之學者專家,未雨綢繆、集思廣益,建構《涉外暨兩岸協議法制體系》,妥善規劃總統「涉外事務權」與國會「監督參與權」的調和運作,才是利國利民之舉。筆者也建議,以正向正念、恢宏氣度看待監察委員林文程教授查辦馬前總統所謂出賣主權案。藉由林文程監委的查辦案凸顯「總統涉外事務權」與「國會監督參與權」亟待法制化議題,或許較能獲得民心認同,也是政治人物負責任的展現。當然,筆者也承認,這確實得視政治人物的視野與格局,方得以致之。

*作者為中山大學亞太所 法律組博士生

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