陳師孟專文:有一寸的歡喜─記土地徵收多一寸的委屈

2020-12-12 05:50

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作者指出,監察權的行使大多是善後工作,作者以日前結案的花蓮縣土地徵收案為例說明。(取自Venation@wikipedia/CC BY-SA 3.0)

作者指出,監察權的行使大多是善後工作,作者以日前結案的花蓮縣土地徵收案為例說明。(取自Venation@wikipedia/CC BY-SA 3.0)

監察權的行使大多是善後工作,把以往行政部門或司法部門留下的「爛攤子」做個收拾,在統治者與被統治者之間若發生利害衝突,監察委員的外在雖然是政府官員,但內在卻應該站定人民優先的立場;尤其是當官員們有濫用職權之嫌,人民前來陳情或檢舉,更不能有官官相護的本位。尖尾曾提到村上春樹「永遠站在雞蛋這一邊」的哲學,就是一個監察委員應有的基本信念。所以尖尾每次對人民陳情案提出「調查報告」,順利結案時,總有某種「成就感」,自以為世上又少了一件「不公不義」。

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這星期結案的是一件土地徵收案,最先發生在1973年12月初。起因是花蓮縣府在花蓮市內一塊「公共設施保留地」,設定給「文小四」(不要想歪了,和小三無關,是指「文教區的第四所小學用地」),於是花蓮市公所依規定公告該地禁建。

不料負責公告的建設課與工務課兩位課長不知是否內神通外鬼,竟在公告同一天核准一批建築執照給建商,兩年後房屋蓋好,又發給使用執照,建商得以順利賣給42戶住戶。好在那時縣府的公告徵收,不過是當時各地方政府普遍的陋習,先找個名目把保留地綁定就好,其實並沒有加蓋小學的急迫需求,即使有,財源也不足,所以徵收一事「只聞樓梯響」,雙方相安無事。

但事隔十多年後,附近小學確已空間不足、人滿為患,縣府準備照原訂都市計畫,拿這塊二公頃大的「文小四」用地來興建小學時,住戶集體反彈,對政府徵收他們的房地大為不滿:當初禁建還同時發建照給建商,害我們誤買,現在我們不搬。話雖如此,1988年當縣府拿出徵收補償費時,大家還是先領了再說,不然也是會提存在銀行,一樣算徵收程序完成。

一個小插曲:1990年縣府終於提出了「文小四徵收計畫書」,載明:「預定1989年9月開工,2009年12月完工」。請注意,興建期間長達20年3個月,蓋一座埃及法老王的金字塔也不過如此吧。原因何在?縣府仍然財源無著,只好抱持「總有一天等到你(錢)」的想法。尖尾有時就是愛追根究柢,年前特地函詢內政部,確認這是台灣有史以來最「可長可久」的徵收計畫,內政部保證以後也不可能被超越。

可以想見,校園工程並沒有依計畫期程開工,不然三個月拆遷、四年蓋好,剩下十六年要怎麼「熬」?人算不如天算,之後的幾年,全台灣都面臨「少子化」現象,花蓮也不例外。「文小四」所在的地區範圍內,每年入學新生人數由1985年的707人快速下滑,1990年已經跌到355人,幾乎腰斬。

分校終於在1999年2月開工,只是最早預計要收容24班900人的規模,先減為18班(教室30間、廁所8間、活動中心一座、兩百米跑道運動場等),到2003年12月完工時,只蓋了一棟大樓,教室剩9間、廁所反而增為10間。至於其他約90%的校地,都改設為「自然生態教學區」,說穿了,就是不動一草一木,原來是什麼樣子,現在還是一個樣子。更令人哭笑不得的是,原來的國小現在也面臨學童「入不敷出」,就學的少於畢業的,所以新設的分校現在不再供小學使用,而是由國小附設幼兒園進駐;這個學年度來註冊的,有7班210位。尖尾這才恍然大悟,幼兒園小朋友尿急不能等,增加廁所數目是合理的。

這個發展對原住戶當然太有利了,他們的房地都集中在校區北側,與計劃興建的唯一一棟大樓預定地無涉,也不可能把他們的房屋拆除改建池塘養魚,以符合生態教學之用。所以在他們長期請願訴願之後的2004年2月,花蓮縣府一方面考量當初市公所「發照疏失」在先,另一方面對用地需求又已「情事變更」於後,終於決定讓步,同意辦理撤銷徵收。再經各級「都市計畫委員會」審議通過了「變更花蓮都市計畫(第二次通盤檢討)案」及「擬定花蓮都市計畫(文小四北側住宅區)細部計畫書」等,把42戶的土地正式排除在「文小四」之外,達到了住戶守護家園的目的。

故事講到這裡,好像是皆大歡喜的結局,但是,唉!主角才要現身啦!原來有一對退休的孫姓老夫婦也是在「文小四」範圍內的住戶,只是他們當初用盡積蓄買下的土地不在校區北側,而是在臨馬路的東南側,不幸也正是規劃中的校門所在,還與那棟唯一要興建的大樓有些許重疊,為了工程進度,成為唯一一戶真正被強制驅離、掃地出門的受害者。2004年之前,孫家與其他42戶同仇敵愾、四處尋求救濟,也曾向監察院陳情;到後來其他人都已圓夢保住家園,只有孫家「斯人獨憔悴」,孤獨地繼續抗爭之路。也因為如此,他才致信尖尾,字裡行間,充滿長年累月的委曲與無奈,尖尾當即決定盡力為他平復。

嚴格說起來,如果其他人獲得變回住宅的處遇,有部份原因是當年政府「發照疏失」,則獨獨把孫家除外更是有違公平原則。因為其他四十二戶核發建照是在禁建公告同日,但孫家的建照卻早已申請,是在公告之前兩星期就核發。如果禁建同日核發的都可以特別考量,免受拆除,則早已核發的豈不應該更加保障?怎麼反倒毫無通融?再者,如果孫家佔了「地寶」,學校非要用這片地做校門不可,也不必然是「你死我活」之局,其實孫家並不是存心要當「釘子戶」以求高額徵收補償,他們兩次向縣府申請「等值換地」,只圖有個棲身之所,縣府卻挾公權力以為勝券在握,一口回絕,以致於孫家僅因地理位置異於他人,就在撤銷徵收的政府作為上飽受歧視,這種「差別待遇」明顯違反憲法保障的「平等原則」。

當然花蓮縣府最嚴重的過失在於明知「情事變更」,「文小四」根本已經沒有徵收必要,卻堅持不肯全部撤銷,用「幼兒園」與「自然生態園區」等可有可無的替代用途,牽強附會這些也與「小學教學」相關,所以算為依「原定用途」使用,完全是和人民玩「文字遊戲」、還擺出一付「其奈我何」的態勢。這不是尖尾「偏心」,試看台北高等行政法院一百年度的判決書,講得比尖尾還露骨:

預定興建一所小學之計畫進度竟長達二十年有餘,該計畫進度顯非合理,是否確有因公共事業之「必需」而徵收系爭土地之正當性與必要性,亦非無疑。…系爭土地將近九年後始開工,…於毫無迫切需要之情況下徵收系爭土地之不必要。實甚灼然。…以上事證在在顯示,徵收之土地非全屬必要,甚至全無必要,嚴重違反憲法第二十三條所定之正當性及必要性原則,而有濫用徵收權之虞。

可是你很難想像,孫家依然敗訴,理由是:

綜上所訴,系爭土地之徵收雖違反必要性原則,惟本件審判仍應以上開已確定違法徵收處分之構成要件效力為基礎。…原告訴請撤銷,為無理由,應予駁回。

拜託不要問我這是蝦米碗糕,請教專家翻譯為白話文,大意是:「孫先生啊,你講的很有道理,強制徵收也的確違法違憲,但是生米已經煮成熟飯了,縣府該有的程序都有做好做滿,你這樣告,我們愛莫能助啦!」該怎麼告才對?判決書沒有「釋明」,好像把縣府罵了一頓,法官的責任已了。對司法而言,或許指出你對他錯,就算滿足了「司法正義」,對尖尾而言,這叫「為德不卒」,白話文叫「沒有屁用」。

尖尾請教一位會講大白話的律師之後,在調查報告裡提出這樣的兩步驟解決方案:第一步,花蓮縣政府應先依現行〈土地徵收條例〉第四十九條相關規定,對該案辦理撤銷或廢止徵收;第二步,再依土地使用的現況,擬定一個新的事業計畫,重新辦理徵收,仍然供幼兒園及生態教學使用。這是一個兩全其美的方法:一方面政府得以改正過去的不法徵收、恢復公信,另一方面孫家得以獲得兩次地價差額的補償,獲得平復。不過,孫先生已是九旬老者,花蓮縣政府千萬不要想以拖待變,以免辜負尖尾的用心。

故事說完了;或許你會想,「不公不義」的事何只成千上萬,少了一、兩件是怎樣?尖尾在唸初中時,家姐送我一張書籤,上面印有胡適之毛筆寫的兩句話:「怕什麼真理無窮,進一寸有一寸的歡喜。」你也可以問,無垠的真理面前,進了一寸是怎樣?沒怎樣,只要有一寸的歡喜,就夠了。(2019年3月16日)

*作者曾任台大教授、民進黨前秘書長、前監察委員。本文選自作者於監委任內百篇文章集結之《司法與惡的距離:尖尾週記》(允晨)

《司法與惡的距離:尖尾週記》書封。(允晨文化提供)
《司法與惡的距離:尖尾週記》書封。(允晨文化提供)

 

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