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華爾街日報》拜登經濟團隊的新全球化路線:認同川普的擔憂,但解決方法不同

2020-12-03 11:11

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2020年11月25日,候任總統拜登在特拉瓦州威明頓市的皇后劇院發表演說。(美聯社)

2020年11月25日,候任總統拜登在特拉瓦州威明頓市的皇后劇院發表演說。(美聯社)

拜登(Joe Biden)的經濟團隊正在成形,計劃重塑川普(Donald Trump)政府的海外經濟關係方針,差別在於:認同川普關於全球化對許多美國人不利的說法,但在如何解決問題上採取不同做法。

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這一點表明,川普可能會對美國經濟政策的方向產生持久影響,儘管即將上任的拜登政府試圖改變經濟政策裡較重要的一部分。

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多年來,主流民主黨和共和黨人都支持全球化以及與中國、墨西哥等國家簽署貿易協定,認為這些發展將讓美國人的生活變得更好。這種觀點在1990年代達到頂峰。經濟學家說,隨著美國進出口增加,會有贏家和輸家,但這種得失是可控制的。

四年前川普當選,在一定程度上反映出全球化20年來的加速發展中,外國競爭對美國人造成的損失,特別是在遭廉價進口商品拖垮的製造業地區。川普的「美國優先」政策所傳達的資訊是,華盛頓菁英與跨國公司聯手達成不平衡的貿易協議,而這讓美國工人感到失望。另一個資訊則是對世界貿易組織(WTO)這種全球機構產生了嚴重質疑。該組織的成立是為了透過多邊規則解決國際貿易爭端。

根據這種觀點,最典型的例子就是中國,加入WTO後的20年內,中國已發展成為世界第二大經濟體,在國內創造了大量就業機會,也是許多美國公司的關鍵市場;與此同時,許多官員認為中國正在竊取美國的技術,並經常避開國際規則。中國否認對其竊取技術或違反貿易規則的指控。

根據準總統拜登初步選定的經濟團隊成員所接受的採訪報導和公開聲明,他們在很大程度上仍然相信全球化和貿易的益處。這些提名人選大多曾在歐巴馬(Barack Obama)或柯林頓(Bill Clinton)政府任職。不過,他們對川普強調的全球化陷阱也愈發謹慎,包括全球化給部分美國工人帶來的挑戰。

對於拜登的經濟團隊來說,這次選舉表明,與川普相比,拜登要加強與其他國家的合作來共同應對全球化的問題。拜登已釋放訊號,他希望推動盟友共同對抗中國,並在國內推動更積極的計劃,以幫助受貿易傷害的美國人,其幕僚也對使用關稅作為貿易對抗的武器持懷疑態度。

投資顧問公司PGIM Fixed Income首席經濟學家希茨(Nathan Sheets)說:「美國選民四年前曾明確表示,全球化和我們經濟體系帶來的好處需要更廣泛地分享。」希茨曾在歐巴馬執政期間擔任美國財政部官員。

不過,希茨稱,拜登和他新組建的經濟團隊不同意川普的策略,包括廣泛使用關稅來推進美國利益,以及川普對傳統盟友和國際機構的對抗做法。希茨表示,拜登政府面臨的挑戰是開闢出第三條道路。

全球化能帶來好處,包括為美國消費者提供廉價商品、更多的出口市場、更強勁的全球增長,以及高成本效益的供應鏈,可為美國跨國公司及其投資者帶來利潤。但貿易也損害了許多社區的利益,並削弱了公眾對全球性協議的支持,現在已很少有經濟學家對這種觀點持有異議。2016年,民主黨和共和黨對貿易的政治支持明顯減弱,當時兩黨的總統候選人都反對美國加入12個國家參與談判的《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP),該協定後來在沒有美國參與的情況下生效。

「絕對受到了教訓」

「我不會再稱自己為全球主義者了,」哈佛大學(Harvard University)教授法蘭科(Jeffrey Frankel)說。「這個詞彙本身已經大大受損。我們絕對受到了教訓。」Frankel曾與聯準會前主席葉倫(Janet Yellen)在柯林頓政府的經濟顧問委員會(Council of Economic Advisers)共事,拜登已提名葉倫出任財政部長。

拜登新政府,財政部部長葉倫(Janet Yellen)(AP)
拜登新政府,財政部部長葉倫(Janet Yellen)(AP)

拜登已表示,在美國國內事務恢復條理之前,他不會推動簽署新的貿易協議。他還呼籲美國加強與傳統盟友的聯繫。對川普「美國優先」外交政策的支持者來說,這可能更像是回到華盛頓經濟建制派的老路。

川普在中國問題上的外部顧問、保守派研究機構哈德遜研究所(Hudson Institute)的學者白邦瑞(Michael Pillsbury)稱,他認為拜登不會在中國問題上表現軟弱,但他確實懷疑拜登對中國貿易問題的興趣不會像川普那麼大。

白邦瑞說,對拜登而言,艱難的貿易決定迫在眉睫,包括是否遵守川普去年與中國領導人習近平達成的貿易休戰協議,是否再次開始與WTO合作解決貿易爭端,以及是否重啟與中國半年一次的、關於經濟和安全事務的對話。白邦瑞表示,在其中某些問題上,例如川普暫停的雙邊對話,他懷疑拜登不會偏離川普的政策太遠。

拜登新經濟政策的核心人物是葉倫,她目前是布魯金斯學會(Brookings Institution)高級研究員,曾公開質疑川普使用關稅的做法。關稅會抬高進口商品的價格,削弱外國競爭者在美國可能擁有的成本優勢。

葉倫在2月份一次兩黨政策中心(Bipartisan Policy Center)活動中表示,關稅沒有發揮作用,部分原因是關稅對美元造成了上行壓力。美元升值降低了進口成本,同時也讓美國出口的商品在全球市場上更加昂貴,有損這些商品的競爭力。「雖然關稅可能會使本國商品更具競爭力,但本幣升值會抵銷這一點,」她說。「所以,我認為這不是恰當的關注點。」

葉倫補充說,關稅讓某些美國製造商進口所需零組件的成本更高,損害了他們的競爭力。她歡迎川普與習近平達成貿易休戰,這阻止了關稅升級。同時,她也認為中國需要受到挑戰。

「我確實認為美國在中美貿易關係方面存在真正的問題,許多合理擔憂肯定需要進行討論,」她說。這包括中國政府對國有企業的支持,中國強制美國公司向中方轉讓高科技技術的做法,以及中國開放國內市場的步伐緩慢。

中美貿易戰,美中貿易戰。中國2月6日宣布取消對750億美元的美國產品課徵關稅。(AP)
中美貿易戰,美中貿易戰。中國2月6日宣布取消對750億美元的美國產品課徵關稅。(AP)

要回到川普之前的對華政策是不太可能的。歐巴馬任內某些資深人士已表示,他們在安全或經濟問題上沒有給中國施加足夠的壓力,現在已經吸取了教訓。某些商業團體正敦促拜登放棄對中國的現有關稅政策,以換取中方在其他領域的讓步。到目前為止,中國還沒有表現出在核心經濟政策上讓步的興趣。

2007至2009年金融危機後,曾在聯準會與葉倫共事的希茨說,他預計新政府將不願取消對華加徵的關稅,但會考慮取消對盟友有影響的其他領域關稅,比如對進口鋼鐵和鋁加徵的關稅。他還預計,新政府將推動盟國與美國聯合起來一起挑戰中國。

美國在歐洲和亞洲的盟友勢必會要求美國降低鋼鐵和鋁的關稅,而且拜登在競選期間也認為這類關稅有損美國經濟。但考慮到美國金屬生產商及其工會對關稅的支持,即便是降低這種關稅也並非易事。

在葉倫周一被正式提名出任財政部長後,幾名共和黨人表示,葉倫的長期任職記錄使她成為該職位的有力候選人。但葉倫也遭到了一些人的批評。密蘇裡州共和黨參議員霍利(Josh Hawley)對記者說,葉倫過去支持增加全球貿易,這對企業有利,但對工人不利。

拜登1日在德拉瓦州威明頓(Wilmington)的活動上宣布了最先選定的部分經濟團隊成員,葉倫在這次活動上承諾,將把美國財政部打造成「一個每天早上醒來第一件事就是考慮你、你的工作和薪水的機構」。

葉倫的國際人脈網絡

葉倫在研究美國勞動力市場的經濟學領域擁有傑出成就,在聯準會任職期間,為了降低失業率,她經常主張實施低利率政策。幾十年來,在國際貨幣基金組織(IMF)、國際清算銀行(Bank for International Settlements)和其他全球性組織的會議上,她在國際金融和央行官員圈累積了豐富人脈資源。在這些角色中,她總體上側重與盟友合作。

作為前聯準會主席,葉倫與中國金融官員有多年的互動,而作為前舊金山聯準會主席,她也曾尋求與美國在亞洲的貿易夥伴發展關係。

在金融危機期間和之後,金融界領導人尋求在應對經濟衰退上採取協調措施。有些分析人士表示,在美國和其他國家尋求擺脫疫情危機之際,這種協調現在可能會重新發揮作用。例如,可能需要協調增加支出或加稅等財政政策的運用來提振經濟增長。

拜登經濟團隊尚缺重要成員,其中包括將在制定關稅戰略上發揮核心作用的下一任美國貿易代表,以及將確立美國對華方式的美國財政部和國務院副職。

各屆政府內部官員常在經濟政策方向上相互較勁。川普政府官員在如何有力對抗中國和使用關稅的問題上存在分歧,財政部長梅努欽(Steven Mnuchi)往往尋求達成交易,而貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)主張採取更強硬的對華立場,貿易顧問納瓦羅(Peter Navarro)力推民族主義議程。

拜登經濟團隊的其他成員名單正逐漸明朗。可能成為葉倫副手的阿德耶莫(Adewale "Wally" Adeyemo)曾任歐巴馬政府時期經濟顧問,目前是歐巴馬基金會(Obama Foundation)主席。阿德耶莫具有國際思維,曾協助歐巴馬與太平洋盟國就一項貿易協議進行談判。美國並未加入過該貿易協定。

新政府的美國總統經濟顧問委員會由普林斯頓大學(Princeton University)勞工經濟學家勞斯(Cecilia Rouse)領導,將重點關注美國工人問題,包括與海外低成本工人競爭對美國工人的影響。

未來的美國總統經濟顧問委員會主席勞斯出席拜登的記者會。 (AP)
未來的美國總統經濟顧問委員會主席勞斯出席拜登的記者會。 (AP)

勞斯在2019年接受《Worth》雜誌採訪時說:「開放貿易的情況下,有贏家也有輸家。」她表示:「輸家確實受到了很大負面影響,我們需要照管他們,並由此採取更為細緻的國際貿易模式。」

法蘭科稱,需要更加關注被貿易、技術和不平等教育拋下的國內工人,在國內增加對學前教育、基礎設施和健康的支出。他表示,民主黨人長期以來一直支持這種做法,但受到了共和黨人的阻礙。

新一屆美國政府可能會採取行動,重塑川普國際經濟政策的其他領域。有些觀察人士認為,新政府可能放棄川普政府咄咄逼人的制裁手段。倫敦智庫貨幣及金融機構官方論壇(Monetary and Financial Institutions Forum,OMFIF)的索貝爾(Mark Sobel)稱,他認為拜登將只會在最緊迫的國家安全目標上使用制裁手段,並且會與其他國家協調使用,而不會單方面行動。索貝爾曾在美國財政部任職40年,跨越多屆美國總統任期。

美元的主導地位

鑑於川普動不動就實施制裁,其他國家已尋求變通之道,這些變通方法限制了這些國家對美元的使用。部分前美國政策制定者已表示擔心,長遠來看,過度依賴制裁可能會破壞人們對美元作為儲備貨幣的信心。美元的主導地位有其好處,包括降低美國向海外投資者借款的成本等。

「歐巴馬政府當初顯然使用了制裁手段。他們對此毫不避諱,」 索貝爾說。「但他們試圖在大得多的程度上為其制裁措施爭取多邊支持。」

希茨說,新政府雖然可能會試圖維護美元在全球貿易和金融領域的重要性,但也許會容忍美元匯率有所走軟,而不會明確地宣之於口。這將有助於促進美國的出口、甚至消除美國在全球貿易中的失衡現象。

給美國前總統小布希(George W. Bush)當過高級經濟顧問、現為經濟諮詢公司Evenflow Macro管理合夥人的蘇馬林(Marc Sumerlin)說:「葉倫被提名出任財政部長最引人關注之處在於,她將針對美元問題發表何種言論。」市場參與者一度頗為看重每一位財政部長關於美元的說法。蘇馬林說,他們對此類言論不像過去那樣敏感,但如果葉倫發出有意讓美元走軟或將會容忍美元走軟的訊號,投資者會注意到。

柯林頓政府和歐巴馬政府主張強勢美元,但他們不希望美元太強。小布希政府也主張強勢美元政策,但在本世紀初美元大幅升值損害了美國出口商利益之後,小布希政府接受了美元走弱。

川普採取了不同的路線,他經常發推文公開支持美元走軟。

匯率問題可能是拜登政府與中國談判的一個領域。中國政府在2005年至2014年期間允許人民幣升值,然後又允許人民幣間歇性貶值,損害了美國的貿易地位。自今年6月以來,人民幣再次貶值。

希茨說,如果中國官員允許人民幣升值,可能會在一定程度上緩解中美關係的壓力,並為取消部分關稅奠定基礎。

人民幣升值會讓中國購買力增強,提升中國對外國商品的需求,並削弱中國的出口優勢。多年來,人民幣都是美國官員關注的主要問題。美國財政部多位官員先後飛赴北京,向中國施壓,要求其允許人民幣升值,並讓市場力量在引導人民幣匯率走向方面發揮更大作用。

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