少子化海嘯衝擊台灣的國家安全與經濟。筆者在「高等教育十字路」的願景（風傳媒2017.11.16）與「國發會宜推動友善的留學環境：康寧斯里蘭卡案的思考」（風傳媒2018.11.19）指出華語是全球第2大語言產業，外國生來台華語留學的動機強，只要台灣掃除留學障礙，少子化海嘯對156所大學的衝擊「不僅不足擔憂」，剛好是台灣發展價值專屬「華語留學產業」的無窮動力。鑑於教育部即將在10月或年底前公布相關外國生法規與修訂，本文集中討論教育部3項外國生法規。
一、留學障礙1
台灣人可到美國留學，若因故回台幾年，還可第2次到美國留學。同理，可到澳洲第2次留學，可到日本第2次留學。但就讀大學部的外國生到台灣第1次留學後，若因故回國，卻無法第2次申請來台留學？甚為奇怪。
根據「外國學生來台就學辦法」第4條，外國人來台留學後，因故（如生病、家變、志趣不合等）離台退學後，不可再申請來台灣第2次留學（只能以台灣生入學大學的方式）。這項規定過去是為了保障台灣生優先享受就讀大學，這是「古早時代」的觀念。在少子化海嘯，台灣生人人可讀大學的情況，早該比照他國，解除留學障礙。
具體個案1：一位高中成績優秀的S學生，18歲來台留學就讀國際產學專班，「來台灣之後我才發現，我不適合這個系。我得學做指甲，做按摩，跟我想像中的不一樣。那時候我很難過-----」。在產專班若志趣不合，幾乎都被迫退學離台。離台後，S繼續自學中文，準備再來台留學，並在海外通過華測考試3級（來台就學一般只要2級）。這是優秀學生，但2020年9月S到駐外館處辦來台簽證時，被拒件未受理，因為不能第2次申請來台留學。
相關案例：鑑於疫情，2020年8月教育部協調外交部，凡不具華測能力的外國生（主要是印尼與越南），仍可申請入學大學。但入境後，半年內需通過華測2級門檻，不然就「退學離境」。按上述法規，「退學離境」幾乎永遠不能再申請來台留學。
教育部也發現這個法規不合理，根據行政程序法，在網路預告修訂「外國學生來台就學辦法」，放寬為可第2次申請來台留學，但放寬「以一次為限」。其次又限定為「在國內停留未滿一年者」才可第2次來台。這是為德不卒，因為若一位留學生讀到大二或大三（超過1年），因家變、志趣不合等因素離台退學，就幾乎永遠不能再申請來台留學，顯然不合理。因此「在國內停留未滿一年者」的限定，應該取消。至於限制不能第3次申請來台，雖仍屬留學障礙，但至少已經放寬第2次可申請來台。
「外國學生來台就學辦法」第5條仍限定一所大學每年招收的外國學位生「名額」是前一學年教育部核定其招生名額的10%。基於少子化海嘯，各大學為了維持好看的入學率，每年都主動下降招生名額。也就是各大學的10%外國生名額逐年下降，於是教育部核定的全國外籍生招生總額也逐年下降。這很奇怪，按理教育部每年核定的外國生招生總額目標，應該要逐年增加才對，因此這種「下降式比例制」不合理。試看新加坡國立大學的外國生高達40%，澳洲私立邦德Bond大學的外國生也是40%甚至以上。
教育部早應廢除10%做為外國生「屋頂」的限制，讓大學自主發展，為何一所私立大學不可發展特色為全校50%以上都是國際學生的國際大學呢？在台灣讀書好像在國外留學呢？尤其在這個疫情時代。為何不放手讓私立大學來創造台灣的華語留學產值呢？若教育部仍不願取消屋頂，那至少先放寬屋頂為30%為原則。
二、留學障礙2
大學的外國學生主要集中在「一般大學」，原本「科技大學」的外國生很少，而科技大學是少子化海嘯的重災區。2017年起教育部推出「大補丸（國際產學專班）」給科技大學，來台簽證採「團體簽證直通車」模式，不必一對一面談。僅僅3年，大幅提升科技大學的外國生人數，直逼一般大學。其次，長期在科技大學的僑委會前吳委員長憂心技職學校與科技大學的前途，將全球五大洲華校教育經費拿走50%，挹助到第2個大補丸「招收補助學費的高職僑生專班半工半讀，然後專案直升科技大學」（簡稱3+4）。這兩個大補丸，使科技大學的外國學生數在短期內將超過一般大學。就招生端而言是直通車無障礙，其留學障礙是另一個結構問題。
教育部推出立意良好的國際產學專班，讓外籍生安心半工半讀，同時三令五申禁止「仲介」。基本上，教育部同意「留學代辦」與「仲介」不同，前者是合法的留學代辦，後者是「左手招生，右手安排學生到工廠且收仲介費」。就產專班而言，科技大學剛好落入「左手招生，右手安排學生到工廠且收學費」的結構，大學校長不小心本身便可能滑落為全台最大的「台仲」，這是留學管理的障礙。例如學校看學生有收入就要學生，暑假好好「工作」，開學要繳6萬學費。大學校長雖落入這個結構陷阱，但不必然成為「台仲」，這牽涉教育部的產專班法規。
2017年產專班開始，2018產專班開課規範的公文規定「專班之學生如有不適應之情事，則逕予退學；不得轉至校內其他系科、班別或轉至他校就讀」。2019年教育部發出新的「產專班規範」，取消「逕予退學；不得轉至校內其他系科、班別或轉至他校就讀」的規定。改為「如有不適應之情事，學校應善盡輔導責任。另學生如有轉銜至校內其他系科就讀需求者，則學校應明確設立轉系機制----，以利學生順利銜接後續就學相關事宜」。
具體個案2：在2020年產專班外國生連續每天工作12小時且是工作到凌晨4點，似已違反教育部與勞動部規定。當學生因不適應，提出轉學或轉系需求時，大學在校內很容易不輔導轉系，在校外很容易阻撓轉學，學生遭受二度壓力的傷害。大學並未感謝學生提醒學校已違反規定，反而採取強硬態度的理由很簡單，因為大學詢問教育部技職司時官員回答：產專班不能轉學。
跟據產專班規範，到底產專班能不能轉學？學生有受教權，有權要求獲得最佳學習環境之安排，轉學是受教權之一。法無禁止則學生有轉學自由，法無授權則政府不得為。若要剝奪學生的轉學權利，則最低限度要有明文禁止的規定。根據上述產專班規範，2018年不得轉學的規定已廢止，2019年規範沒有明文禁止不得轉學。所謂產專班不能轉學的法理基礎薄弱。
其次，若產專班學生不能轉學，外國生成為大學的「囊中物」，無法動彈，很容易被綁為「學工」，大學滑落為「台仲」，無意間將學生視為「貨品」，而非「教育主體」。為了防止大學成為「台仲」，健全客製化產專班第二階段的發展，產專班規範可比照上述，明文規定可以轉學但「以一次為限」，且「每學期轉出的比例以10%為限」。同時開放可轉入產專班，這樣才可鼓勵產專班好好辦學，建立口碑，吸引就讀，招滿每班名額。
三、留學障礙3
外國生來台留學，首先需要學好華語。即便是進入英語專班，也需要學華語。台灣華語留學產業的改革方向是什麼？筆者研究發現，日本招收留學生的制度與台灣剛好相反，而且日本招收外籍學位生的比例或效率是台灣的兩倍。日本採取的是「理性產業模式」，政府創造穩定的日本語留學產業市場（約通過N2日語檢定才得以進入大學，N2約等於華測4級以上），然後誰來經營這個日語留學產業呢？日本限制資源使用效率較弱的國公立大學經營日語產業，國立大學的目標是拿諾貝爾獎。日語留學產業係由約400間「日本語學校」與「私立大學」投資經營。
台灣採取的是「非理性模式」，首先政府未創造穩定的華語產業市場，往往沒任何華語檢定就進入大學系所，例如上述的產專班直通車。即便是一般留學，也僅需華測2級，而非華測4級。政府將資源集中在所謂同是公家單位的國立「大學華語中心」，僅6所國立大學華語中心就已佔全國華語生統計的51%，台灣與日本的數據呈現強烈對比。
其次，「日語生的經營效率也是高於華語生」，其原因固然複雜，但道理其實清楚，「日本語學校」與「私立大學日語別科」是比較單純的理性經營組織。台灣則整個集中在所謂的「大學華語中心」，而「大學華語中心」寄身於「複雜的大學政治環境」中，公公婆婆很多，不是理性經營組織。「大學華語中心主任」不是穩定的理性經營者，隨著大學內部的政治鬥爭，隨時因政治因素而更替，而非根據理性績效。
因此，台灣華語留學產業的改革方向是從「非理性模式」，走向「準理性模式」。組織定位上，類似於「大學附設華語中心」。通常「附設」是指「附設一個獨立營運單位」，根據理性績效而長期經營，不受大學內部政治鬥爭與繁瑣複雜的行政拖累。這是台灣華語產業改革非常重要的關鍵概念，才能提升台灣華語中心的整體營運品質。
其次，大學附設華語中心，其營運品質與大學之間相對獨立。一所在紅海遭遇少子化海嘯衝擊的大學，其附設的華語中心可能在藍海境外招生有卓越的營運品質。因此一所遭遇危機的大學，更需要有附設的獨立營運華語中心，有效招收外籍生以協助拯救大學的營運。準此觀點，教育部宜鼓勵全國156所大學，均成立獨立營運的附設華語中心，肩挑境外招生迎戰少子化海嘯的重任。亦即只要台灣掃除留學障礙，少子化海嘯對156所大學的衝擊「不僅不足擔憂」，剛好是台灣發展價值專屬「華語留學產業」的無窮動力。
2020年9月中旬教育部email一個「大學校院附設華語文中心境外招生資格審查及管理作業要點(草案)」給各大學華語中心，其目的是「確保我國華語文中心整體營運品質」。該草案的名稱非常有意義，但內容剛好直接摧毀大學附設華語中心，肩挑迎戰少子化海嘯的可能。
該草案不是鼓勵全國156所大學，均成立獨立營運的附設華語中心，擴大境外招生。而是直接限制「經本部列為專案輔導學校」（第2、9條）的華語中心不得境外招生。
其次，當前大約62所本有資格境外招生的大學華語中心，每年都要在3月檢具資料，重新申請境外招生的資格（第4條），華語老師限定只有兩類能教，華語系所畢與有教育部華教證書，亦即在海外華語教學20年的有經驗華師不能教（第3條），然後經教育部指定專責單位成立「審查委員會」書審與實地訪視（第5、6條），經6個月的不確定，於8月底前通知該年是否可以境外招生。以後不定期實地訪視（第7條），連續三年境外招生註冊繳費不足50人等因素者，要提出自評報告與限期改善（第10條），屆期未改善等則註銷境外招生資格（第11條）。經過這番繁瑣複雜的行政拖累與淘汰，能夠繼續營運的華語中心，大概只剩國立大學與少數私立大學。因為「行政拖累越複雜」國立大學越能夠拿到公家預算，其次，能忍受這番行政折磨的私立大學不多。
這項草案與台灣華語留學產業改革的大方向似背道而馳，不利於大學華語中心從「非理性模式」走向「準理性模式」。華語中心的營運要能生存，必須建立「長期聲譽與口碑」，這種口碑與人脈，要歷經長期的努力與理性經營，而不是「雨傘店」經營，一年申請一次，還要看教育部的「天色」，看委員會內鬥的人情關係，才知沒過或通過。根據日本語振興協會的統計，一間日本語學校的人數，平均也才96人，亦即定額50人的學校比比皆是。以台灣而言，50名學生註冊繳費的營業額，再加上大學的相關課程，完全可支持華語中心的營運。
該草案的主要功能是規定大學華語中心要定期填報華語招生資料庫（第2、7、10、11條）。其實，當前大學華語中心的法規是根據「外國學生來台就學辦法」第26條，「準用」該辦法第7、9、15、16、22、24條，在第9條已要求大學華語中心要定期填報華語招生資料庫。這個將造成留學障礙的草案，宜暫擱以進行更多討論。
從華語中心生存與經營角度，姑先不論疫情影響，現存最大的留學障礙是「境外招收的華語生，不被視為留學，因此入境後沒有工作證，無法減輕華語生的學費負擔」。於是外國生即便華語能力不足，仍直接進入大學，以獲得工作證。日本在這方面已經改革，日語生的簽證就是留學，入境日本立即有工作證，以減輕學費負擔。這是大學華語中心最需要教育部協助掃除的留學障礙。
＊作者為台灣大學社會心理學博士。現職朝陽科技大學華語中心主任。2004-2006國家對外華語文教學政策委員會委員兼首任執行秘書。2002-2007行政院研考會營造英語生活環境委員會委員。曾專任於中央研究院民族所、世新大學社會心理系、長庚大學醫管系、中國科技大學企管系、開南大學應華系。
