近來美國與中國關係高度緊張、變化多端，雙方的貿易、科技、投資與網路管制爭議日益升高。北京在南海爭議地區興建軍事基地，拒絕接受國際法庭依據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）否定其南海主權聲索的判決，在在都讓亞洲的軍事隱憂惡化。過去8年來，習近平政權對中國人民的壓迫日甚一日、全面壓制異議人士、懲罰人權運動者與其律師，也因此坐實了自由民主國家的憂慮。此外，世人認清習近平政權想方設法對新疆數百萬穆斯林進行「轉化」，華府與其他主要國家對此強烈批評。北京當局近來在香港實施壓迫性的「港區國安法」，也遭到國際社會批判質疑。
想要在短期內解決這些爭議，希望相當渺茫。川普政府的中國政策一度遊移不定，最後終於決定動員美國人民對抗中華人民共和國，或者川普集團所稱的「中國共產黨政府」。川普支持者期望將「全政府」（whole of government）行動發揚光大，提高川普連任的勝算。1972年尼克森（Richard Nixon）總統競選連任時，也將中國做為選戰焦點，然而當時他尋求改善兩國長期敵對的關係。相較之下，川普打的中國牌是要讓美國與中國「脫鉤」（decouple）。習近平政府對此一趨勢雖然表示憂心，但與1970年代的鄧小平政府不同，至今拒絕做出任何妥協。
美國與台灣關係可能變化最具爆炸性
另一方面，這些爭議──包括南海問題在內──的爆炸性都遠不如美國與台灣關係的可能變化。目前華府反中氣氛高漲，甚至傳出可能與台灣建立正式的外交關係。如果美國「承認」台灣的政府，無論名稱是現有的中華民國（台灣）抑或新取的台灣共和國，都很可能引發北京長期威脅的軍事行動，進而讓中國、美國與台灣捲入一場毀滅性的核戰。
1949年，蔣介石的國民黨部隊在內戰中敗給毛澤東的共產黨，中華民國政府逃到台灣。4年之前，同盟國在第二次世界大戰中獲勝，蔣介石部隊因此得以佔領過去半世紀由日本殖民的台灣，讓台灣重回中國。1895年，中國與日本簽署《馬關條約》，割讓台灣主權，結束第一次中日戰爭。1945年，日本在二戰中落敗，交出台灣主權，但由於中國爆發內戰，二戰之後的各項條約並未明確界定台灣的主權，是要轉移給已經佔領台灣的中華民國，還是1949年10月1日建國的中華人民共和國，或者轉移至其他的狀態。
因此，當毛澤東的軍隊準備進攻蔣介石控制的台灣、一舉終結內戰時，台灣的法律地位並未確定。當時美國一直未對如何因應中國內戰明確表態，對於是否介入台灣海峽戰事、協防中華民國也爭執不休。1950年1月，杜魯門（Harry S. Truman）總統與國務卿艾奇遜（Dean Acheson）在爭議聲中宣布，美國不會介入台海戰事。儘管當時並沒有和約將台灣主權轉移給兩個仍在交戰的中國政府的任何一方，但華府認定當蔣介石的部隊控制台灣時，台灣實質上已回歸中國。艾奇遜指出，這種安排符合盟邦在戰時的承諾，而且「沒有人會提出任何法理上的質疑」。美國也因此認定，既然台灣應被視為中國領土，華府就不應該干預，以免被國際社會譴責為侵犯中國領土主權。
台灣法律地位未定
然而不到6個月之後，北韓入侵南韓，美國立即改變立場。在華府看來，北韓的行動不僅是挑起朝鮮半島內戰，更是共產集團的全面攻擊，威脅台灣以及法國控制的中南半島。於是杜魯門總統宣布，台灣的法律地位必須等到「太平洋地區恢復安全、與日本達成和平協定，或者聯合國做出決議」之後再做決定。在這段期間，美軍第七艦隊（Seventh Fleet）協防台灣。
如此驚人的轉變，成為之後20多年的美國官方立場，同時也是美國與中國建交的主要障礙，儘管後來台灣在聯合國的席位被中國取代。毛澤東堅持，如果美國想與中國關係正常化，不僅要與台灣斷交，而且要正式承認台灣是中國的領土──蔣介石本人也承認這一點。尼克森總統1972年2月進行舉世矚目的中國訪問時，台灣問題是一大挑戰。台灣到底是不是中國的一部分？對於這個棘手的問題，尼克森在《上海公報》中做了處理：美國不僅「認識到」（acknowledged）中國聲稱「台灣海峽兩邊的所有中國人都認為台灣是中國的一部分」，也進一步表明「美國政府對這一立場不提出異議」。
儘管如此，1978年卡特（Jimmy Carter）總統與北京談判關係正常化的時候，雖然同意終止《中美共同防禦條約》，並與台灣斷交，但也爭取到鄧小平暫時同意美國繼續對台灣進行軍售。美中關係正常化幾個月之後，美國國會通過《台灣關係法》（Taiwan Relations Act，TRA），進一步將美國關切台灣如何抵抗中國軍事威脅形諸文字。《台灣關係法》甚至提出一種模糊的可能性：美國可能會在必要時出兵防禦台灣。美國在1979年《美中建交公報》以及另外兩項聯合公報之中表明的立場，則是美國願意接受台灣問題在海峽兩岸同意下的和平解決。
1979年的海峽兩岸，都是由高壓的軍事獨裁政權治。美國期望假以時日，兩個政府都能走向民主，從而為兩岸關係找出一個暫行架構（modus vivendi）。1987年之後，台灣以漸進、和平的方式建立了民主、法治、保障人權的社會，受到國際社會讚譽。相較之下，中國在經濟上突飛猛進，在軍事上升高對台灣的威脅，在政治體系上由習近平建立了中國歷史上最成功的高壓政權。儘管台灣人培養出獨特的身分認同感，對於被中國統一心懷畏懼，但是馬英九總統的國民黨政府仍然與中國達成20多項「半官方」協議，全面推動兩岸合作。這項成就的基礎在於，國民黨政府與北京都認定台灣是中國的一部分。但是許多台灣人質疑兩岸關係發展背後的理念；對於「中國」到底是由中華民國抑或中華人民共和國代表，各方也始終沒有共識。
民主進步黨從未接受有所限制而且抽象的「一個中國共識」或「九二共識」。2016年，隨著蔡英文當選台灣總統，這項共識也化為烏有。民進黨長期追求台灣獨立建國，蔡總統屬黨內溫和派，從上任伊始就表明，她期待繼續與中國保持合作關係。也就如同她在2020年連任選戰大勝之後所說的，她相信「雙方都有責任，謀求長遠相處之道」。然而她堅定拒絕承認「九二共識」，因為這項共識日後會讓台灣無法否認自己是中國領土、無法正式宣布從中國獨立、無法與其他國家建立外交關係。
蔡總統：台灣早已享有實質獨立
北京長期宣稱，絕不可能接受台灣正式宣布獨立，一旦如此可能會引發核戰。蔡總統是一位作風謹慎的領導人，顯然無意行使這項名副其實的「核子選項」（nuclear option），她宣稱台灣早已享有實質獨立（de facto independent），沒有必要再正式宣布獨立。習近平的反應則是停止馬總統時期的兩岸合作與交流，對蔡政府升高軍事、政治、外交與心理的壓力，企圖強迫其接受「一個中國共識」。
川普政府上任近4年，大部分時間對台灣不甚關注，顯示它對於建立整體性的中國政策舉棋不定。雖然美國對台軍售持續進行，但華府先前在與台灣的「非官方」接觸中避免觸怒北京。如今華府為了配合針對北京的全方位挑戰，已經改變其台灣政策，以許多新作法來強化對台灣的支持。在這種情況下，我們必須討論美國與台灣建立正式外交關係的可能性。如此大張旗鼓的動作，也許有利於川普目前屈居下風的選情，但恐怕會是過度操作，很可能為各方帶來悲劇。
美國應揚棄關於是否協防台灣的「戰略模糊」
更為明智的作法，應該是持續現行政策，逐漸加強支持台灣維持現有地位。華府和許多相關國家的政府還有許多事可做，一方面加強與台灣的政治、經濟、教育、文化「非官方」合作，一方面擴大台灣參與國際活動的機會。各國應該發揮創意，與台灣建立新型態的關係。當然，各國也必須強化支持台灣參與國際組織，協助台灣保住現有的邦交國。這種作法有賴於美國恢復積極進取的盟邦外交，回歸川普政府背棄的國際體制與協定，例如世界衛生組織（World Health Organization）與《跨太平洋夥伴協定》（Trans-Pacific Partnership）。否則，北京的國際社會「守門人」角色日益突出，將繼續排斥台灣、破壞全球治理，從世界衛生組織的經驗可見一斑。
最重要的是，美國應該揚棄不願意明確承諾協防台灣的「戰略模糊」（strategic ambiguity）政策。這種模糊性可能會讓北京做出誤判，反而升高了衝突爆發的風險。美國可以一方面讓它與台灣的關係依循長期政策，一方面做出明確但節制的宣示，表明美國將會防禦受到軍事侵犯的台灣。這種作法可以讓北京清楚知道，國際法已不再容許國家以武力解決領土爭議。與正式的外交關係相較，這項保證也更能夠保障台灣2300萬人民的安全。
＊孔傑榮（Jerome A. Cohen），紐約大學法學院教授，亞美法研究所創所所長，美國外交關係委員會（Council on Foreign Relations）亞洲研究兼任資深研究員。
＊本文原題「Don't Rush to Fully Normalize Relations With Taiwan」，刊於《新聞周刊》（Newsweek），中文版由作者獨家授權《風傳媒》翻譯、刊登。
