在國內，似乎每隔一段時間，關於中華民國的國際法定位就會遭受到挑戰。不過相當有意思的是，雖然都聲稱在談國際法，但駁火這麼長一段時間裡，持正反兩造的意見卻不見有太多實質交集，有淪於各說各話之嫌。也因如此，所以就時常發生一方不予回應另一方之回應，讓問題爭執了這麼多年，卻始終還是在吵相同的問題。
近日，類似的事情又再度浮上媒體報導之中，源自於有學者質疑外交部的〈台灣的國際法地位說帖〉，以及裡頭開羅宣言是條約的論述。更有趣的是，早在2014年，外交部就曾對開羅宣言是條約進行澄清說明。然而時隔三年，就如同前段鋪陳，卻又遭受質疑。那這些質疑真有道理嗎？台灣在國際法上的地位真是未定嗎？本文便將針對「台灣主權未定論」的幾個重要主張進行釐義。
一、為什麼要去吵《開羅宣言》是否是條約？
《開羅宣言》之所以會被各方所爭議，最主要的原因，其實就在於其涉及到二戰盟軍對於台澎主權之處理。這份在1943年12月1日，分別於中美英三國首都同時公布的文書中，關於中國部分，就提到「在使日本所竊取於中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國，其他日本以武力或貪慾所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境」。
也就是說，根據《開羅宣言》，美英同意將日本自《馬關條約》所取得的台澎主權歸還與中華民國。因此，如果《開羅宣言》是條約，那自然會減損「台灣主權未定論」的可信度。
二、《開羅宣言》是條約嗎？
持「台灣主權未定論」的論者，通常會認為，《開羅宣言》只是宣示文件，不是條約，並不具有法律拘束力，因此自然不會讓台澎的主權落在中華民國身上。不過事實上，根據條約的主要國際法規範—《維也納條約法公約》第2條，其中就明文規定：「稱條約者，謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內」。也就是說，締結名稱為何，並不影響其是否為條約。外交部對此也引西方國家最流行之國際法教本，前國際法院院長詹寧斯改寫的《奧本海國際法》第一卷第九版，說明「一項未經簽署和草簽之文件，如新聞公報，也可以構成一項國際協定」。
而從《開羅宣言》的實踐來看，事實上，除了將台澎歸還給中華民國外。其他《開羅宣言》的主要內容，諸如中美英三國堅持對日作戰至其無條件投降、日本歸還第一次世界大戰以來在太平洋所占之一切島嶼、朝鮮獨立，都被《開羅宣言》的三位當事國所忠實履行。所以說，從當事國的履行程度來看，便很難說《開羅宣言》只是一紙宣示文件。並且，由中美英蘇最高領導人於1945年簽名並聯合發表《波茨坦宣言》，亦表示「開羅宣言之條件必將實施，而日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內」。從此來看，就實在難以想像，如果《開羅宣言》只是一紙宣示文件，那為何當事國的最高領導人會再而三重申，涉及如此明確處理主權爭端的條款。
此外，在國際法上，要檢視某一文件是否屬於條約，除了簽署人地位、簽署內容外，更重要的是國家自身行為。也就是說，檢視該國是否有把這項文書視為條約。從這個角度來看，美國國務院在1969年時所出版的《美國1776-1949條約及國際協定彙編》(Bevans, Treaties and Other International Agreements of the United States of America 1776-1949)第3冊，就將《開羅宣言》收錄其中。也就是說，連美國國務院都把《開羅宣言》當作條約。
總地來說，由於《開羅宣言》為經中美英三國的最高領導人所發表之宣言，條約之判斷與其名稱無關、其內容受到三國所忠實履行，其文件被當事國外交部門所收錄，自然就不同如有論者所言，並非條約。
三、僅憑《開羅宣言》，能確立台澎歸屬中華民國嗎？
雖然《開羅宣言》為各方爭執之地，但實際上，《開羅宣言》並無法確立台澎主權歸屬中華民國。因為根據《維也納條約法公約》第34條，條約必須經第三國同意，才能對該國有拘束力。所以說，由於當時台澎歸屬日本，日本並無參與《開羅宣言》，因為決定台澎歸屬中華民國的《開羅宣言》對日本來說，並無國際法拘束力。
不過由於日本在同年隨後的《天皇詔書》和《降伏文書》中，同意《波茨坦宣言》。因此《波茨坦宣言》中所謂《開羅宣言》之條件必將實施的效力，依據《維也納條約法公約》第35條，經第三國日本以書面明示接受後，自然對日本產生國際法效力。也就是說，雖然僅憑《開羅宣言》無法確立日本有義務將台澎歸還給中華民國，但由於《降伏文書》同意《波茨坦宣言》，《波茨坦宣言》中包含《開羅宣言》，因此日本就有國際法義務要將台澎歸還給中華民國。
四、《中日和約》沒有明確規定臺澎歸屬？
雖然《降伏文書》、《波茨坦宣言》和《開羅宣言》確立日本有歸還台澎給中華民國的義務，但並不當然表示台澎已經係屬中華民國。礙於內戰與國際情勢等因素，日本正式確立將台澎主權，毫無疑義地歸還予中華民國，事實上則要等到1952年4月28日的《中日和約》。
不過，其實早在1951年9月，在《舊金山和約》第2條中，日本就已表示放棄對台澎等島嶼的權利。不過由於條約無法拘束非條約當事國，因此在中華民國與日本之間，就台澎島嶼權利的問題。就必須待至1952年4月締結的《中日和約》才能加以解決。而若單就《中日和約》第2條來看，其條文僅能確認日本在1951年9月的《舊金山和約》時，就「已經放棄」(has renounced)台澎，並未直接宣示台澎由誰取得。因此有論者便以此為依據，發展出所謂「台灣主權未定論」，認為中華民國並未取得台澎。
不過事實上，除了第2條，《中日和約》中還有其他涉及台澎的條文。其第4條就表示，1941年12月9日以前與中國所締結的一切條約歸於無效。從此來看，日本於1895年取得台澎的《馬關條約》也在此列。而如果《馬關條約》無效，那日本就無法自清朝處取得台澎，如此一來，繼承清朝的中華民國就自然領有台澎；此外，《中日和約》第10條則規定，台澎居民應被認為中華民國國民；條約附屬的照會第一號亦表示，本合約適用於中華民國所控制的領土。也就是說，綜合《中日和約》的各條文來看，筆者認為台澎自然歸於中華民國。
當然，筆者也必須承認，雖然綜合《中日和約》各條文，可以得出台澎主權歸屬中華民國之結論。不過若《中日和約》或《舊金山和約》中有明文指出日本將台澎歸還於中華民國，則根本就不會有任何「台灣主權未定論」的理論空間。因此不能武斷地說「台灣主權未定論」係毫無根據，而必須對「台灣主權未定論」進行有理據的辯駁。
五、台澎主權真是「未定」嗎？
與其老生常談，糾結在中華民國是否領有台澎。筆者在此就試圖從反面來探討，以國際法的角度來檢視「台灣主權未定論」的論點。
首先，如果中華民國不領有台澎，我們第一個必須思考的是，誰領有台澎？中國在1895年前領有台澎、日本在1895年後領有台澎，而日本在1952年4月28號《舊金山和約》生效後，不再領有台澎，基本為各方所共識，較無爭執。所以問題就來了，在1952年後，到底是誰領有台澎呢？持「台灣主權未定論」的論者，大致會主張中華民國僅係代管台澎，並未領有台澎，或主張台澎為聯合國託管地、或主張台澎歸於美國、或主張台澎主權現在仍未定，嗣後待台澎人民自決而定。
而針對陸地的國際法定位，大致有以下幾種種類：國家領土、無主地、託管地、非自治領土。後兩者，即託管地和非自治領土，必須由聯合國所認定，並非可以任意主張，而台澎並不在此認定之列，因此就不可能是託管地或非自治領土，並且也不能據此享有所謂的「民族自決權」，因為就聯合國規範來看，民族自決基本僅限於託管地和非自治領土。所以說，從此來看，台澎在國際法之地位上，非無主地即國家領土，其他之地位主張，皆難謂具有國際法意義或為國際法共識，而多為一家之言。
六、為什麼「台灣主權未定論」要主張台澎主權「未定」？
從前述對於陸地之國際法地位的探討，可以理解，「台灣主權未定論」所謂的「未定」，事實上是不具國際法意義的。那為什麼「台灣主權未定論」要特別創設一個新的名詞「未定」，而不使用具國際法意義的陸地種類呢？其中一個主要原因就在於，扣除掉聯合國明列的託管地和非自治領土，國家領土和無主地並不存有主權未定的論述空間。也就是說，「台灣主權未定論」之所以創設所謂的「未定」一詞，就是為了避免以國際法來討論台澎歸屬。筆者並不否認「台灣主權未定論」是一套自成一格的理論，但筆者認為「台灣主權未定論」無法經得起國際法檢驗。
由於國際法上並沒有所謂「未定」的法概念，因此從中文字義來解釋，「未定」一詞則可能有兩種解釋。一種是「已定」，但未來可以改變，所以「未定」的是不是過去、當前，而是未來；另一種則是從未「已定」。那為什麼會說「未定」無法經國際法檢驗呢？首先，如果是當前已定的未來「未定」，那自然必須解釋當前台澎的國際法地位為何？是國家領土還是無主地，如果是無主地，則中華民國是否得以時效占有取得台澎主權？如果是國家領土，則是哪一國的國家領土？若主張從未「已定」，那也必須解釋從過去到現在，台澎在國際法上的地位到底為何？「台灣主權未定論」則可能會說，從過去到現在都是「未定」，中華民國是代管政府，不享有台澎主權；台澎地位由台澎居民在未來決定。不過其實深究起來，這套論述仍然並沒有實質處理台澎的國際法地位。
首先，針對「代管」一詞，其本身也並不具有實質國際法意義，又是繼「未定」外，「台灣主權未定論」自行創設的新名詞。許多「台灣主權未定論」的論者會以軍事占領來解釋代管。不過事實上，軍事占領在國際法上，係指一國對另一國領土之占領，對於無主地，即無主權之地的占領並非是違反國際法的軍事占領。因此又回過頭來，台澎在日本「業已放棄」以前，歸屬日本，殆無疑義。然而在日本「業已放棄」後，若中華民國、日本皆不領有台澎，且依據「台灣主權未定論」亦承認「台澎」尚未獨立建國的觀點。根據國際法對主權的定義，主權為國家行使的權力，沒有國家就沒有主權，中華民國對「台澎」並不構成軍事占領。
此外，「台灣主權未定論」認為由於「台澎」處於「未定」，因此台澎居民在未來有權自決建國。不過實際上，這套論述也是借用聯合國「民族自決權」的概念。那為何「台灣主權未定論」不直接主張台澎居民有「民族自決權」呢？如同前述，在聯合國體系中，僅有託管地和非自治領土有「民族自決權」。由「台灣主權未定論」自行創設，不具國際法意義的「未定」地，並不享有。因此「台灣主權未定論」才要在創設「未定」、「代管」後，再創設一個「台澎居民自決權」。
從上大概可以理解，「台灣主權未定論」為彌補其在國際法上論述的不足，實際上創設、借殼上市了許多專有名詞。這也是為何筆者會在先前說，「台灣主權未定論」確實可以自成一體，因為它自行創設了許多新詞彙。然後由於這些詞彙係自行創設，因此並不具國際法意義，所以「台灣主權未定論」就難以通過國際法檢驗。
結論
本文首先從探討《開羅宣言》是否有國際法效力開始，認為由於《波茨坦宣言》和《降伏文書》，日本有國際法義務要將台澎歸還予中華民國。不過在《舊金山和約》和《中日和約》第2條中，日本並未明確表示將台澎歸還予中華民國。雖然可以從《中日和約》第4條、第10條、照會第一號和其後的國際實踐，得出中華民國領有台澎，不過卻也因此衍生出「台灣主權未定論」。另一方面，「台灣主權未定論」雖然可以自成一體，不過卻是藉由自行創設新的詞彙和概念，經不起國際法檢驗。值得一提的是，由於《開羅宣言》、《波茨坦宣言》和《降伏文書》，日本有義務要將台澎歸還予中華民國，若有論者認為日本並未歸還台澎，那是否就代表日本違反國際法義務？中華民國是否得據此要求日本履行義務呢？
在歷經數次總統大選、政黨輪替之後，即使是民進黨，其一線政治人物也很少再提及公投制憲、公投建國，或以此為目標。事實上，這樣的現象就比各類國際法文章更能帶給「台灣主權未定論」實質傷害，其背後反映的箇中原因相當值得深思。最後，雖然本文通篇在探討國際法，不過事實上，筆者認為國際法並無法脫離國際關係。所以說，關於台澎主權的定位問題，就有許多國際政治的考量因素，並且加上歷史、意識形態等等因素，就使得這個議題更加複雜，各方之間的論爭也難有實質對話。因此在無法期待論爭有結束的可能時，我們不彷先拋開這些論爭，仔細思考，到底是哪套理論，有可行性，可以實踐，並且能為我們帶來最大利益。也就是說，如果一套理論不具可行性、無法實踐，無法為我們帶來和平和穩定，那自然，就不是我們應採用的理論。或許這樣說，太多實用主義、太少理想主義，但很遺憾的是，國際關係的殘酷並不容理想主義的憧憬。
＊作者為台大政研所碩士
