紀和均觀點:地方政府捍衛住民食品安全責無旁貸

2020-09-08 06:50

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台中市長盧秀燕、新北市長侯友宜出席國民黨全代會,並簽署瘦肉精零檢出公投連署。(顏麟宇攝)

台中市長盧秀燕、新北市長侯友宜出席國民黨全代會,並簽署瘦肉精零檢出公投連署。(顏麟宇攝)

多年來美國豬肉品與豬肉製品屢次叩關,均因為含有「乙型受體素」(即瘦肉精的真正法定名詞)為我國所嚴拒。最近,蔡政府在毫無前兆地宣布將全面開放含萊克多巴胺(瘦肉精的一種)美豬及30月齡以上美牛進口,其決策之倉促,不但民眾措手不及,竟連主管食品安全與畜牧養殖的衛福部、農委會事前都不知道。遂造成大多數民眾與媒體的質疑決策合理性,以及批評執政者把關國民食品安全義務的棄守。舉國譁然後,不少地方首長與議會宣示,將自行修訂食安性自治條例,明列禁止驗出任何瘦肉精。檢視全國現有11個地方自治團體過去配合中央政府與民眾期待,於地方性食品安全管理自治條例上,明訂不得公開販售含有瘦肉精的肉品與肉製品;但是在處罰規定上,除了可以回歸食品安全衛生管理法的罰則規定,對於業者處以高額罰鍰、不當利益追繳,以及查扣肉品銷毀外,比較特別的是臺中市食品安全衛生管理自治條例第13條之1明訂違反規定者,更要追加處於3-10萬的地方性罰鍰。孰知此時,中央政府為了避免中央法律開放瘦肉精外,地方自治條例又禁止的窘境,居然嚴斥地方食安自治條例不得牴觸中央法律,還說牴觸者為無效。

事實上,就法論法來討論此次中央與地方權限爭議,現行的11個地方食品安全自治條例全面禁止瘦肉精,並不會因為與中央政策方向不同就當然無效。理由如下:

一、食品安全為中央與地方共同協力事項:在規範食品安全上,中央的憲法依據為憲法第108條第1項第18款。地方的權限則有些區分:縣的依據是憲法第110條第1項,直轄市的憲法依據是第118條。憲法增修條文第11條則具體授權地方制度法來落實分權的結構。地方制度法第18條第1項第7款「直轄市農、林、漁、牧業之輔導及管理」與第9款「直轄市衛生管理」明訂為直轄市的自治事項;同樣的,第19條第1項第7款「縣(市)農、林、漁、牧業之輔導及管理」與第9款「縣(市)衛生管理」明訂為縣(市)的自治事項。因此,中央政府並不當然獨佔食品安全法制的規制權,地方自治團體可以在配合自己住民生活環境的實際需求下,做出相應於中央政府的政策與措施。這些措施或許相向而行,也或許背道而馳;其核心都將要能使地方住民的食安公益獲得最優化的保障。

二、地方制度法第25條、第26條第2項賦予直轄市、縣(市)得就自治事項制定自治條例,並且規定地方性行政義務,違反該行政義務者,處於罰鍰或不利處分,罰鍰上限為10萬元,不利處分包括勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為。訂有罰則之自治條例,分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布。釋字第738號即肯認地方自治條例限制住民權利,是符合法律保留而具有合憲性。

準此,地方自治條例禁止含瘦肉精之豬肉與豬肉製品販賣為合法,主要的論理有下列三點:

1、釋字第738號解釋理由書:由於現代國家事務多元複雜,有時不易就個別領域為明確劃分,亦不乏基於國家整體施政之需要而立法課予地方協力義務之事項(本院釋字第五五0號解釋參照)。若中央就前開列舉事項立法賦予或課予地方執行權責,或地方就相關自治事項自行制定自治法規,其具體分工如有不明時亦均應本於前開均權原則而為判斷,俾使中央與地方自治團體在垂直分權之基礎上,仍得就特定事務相互合作,形成共同協力之關係,以收因地制宜之效,始符憲法設置地方自治制度之本旨(本院釋字第四九八號解釋參照)。

食安法第 15條第1項與第4項規定,除非中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者,國內外肉品與製品,不得驗出乙型受體素。地方自治條例在中央主管機關(即衛福部)在沒有訂立安全容許標準之前,地方自治條例全面禁止販賣含瘦肉精的豬肉與豬肉製品,並沒有違反食安法,不發生地方制度法第30條第1項牴觸中央法律無效的問題。

2、爭議較大者為,中央主管機關若是訂立安全容許標準後,地方自治條例全面禁止是否就應該被宣告無效。可從程序面與實體面分析。程序面上,食安法第15條第4項與第15條之1第2項,授權衛福部就國內外肉品與製品的乙型受體素的制訂安全容許標準且公告之。此安全容許標準具有抽象一般性的規範效力,符合行政程序法第150條第1項的法規命令。因此,行政程序法第154條規定,衛福部在制訂安全容許標準前,須按照法定程序,公告法規命令的草案。對於公告期間的期限,行政院105年9月5日院臺規字第1050175399號函規定,原則上,公告期間應為60日,急迫情況下,得免於公告周知,或是情況特殊,各主管機關得縮短公告期間,但必須在草案公告時,一併告知民眾縮短公告期間的理由。從本件來看,衛福部在尚未符合法定程序公告法規命令草案前,不可能變動食安法第15條第4項的規範。而地方自治條例也不可能牴觸未變動的食安法第15條第4項—零檢出。

實體面上,衛福部的安全容許標準的正當性前提是「根據國人膳食習慣下的風險評估」。過去,國人膳食習慣一般多食用溫體豬肉,選購溫體豬肉要在傳統市場較易買到;但是,現代商業經濟活動,早不同於農業生活,民眾平日需上班,難以配合傳統市場的開市與閉市時間,再加上超商、超市與量販店大行其道。多數民眾會利用下班時,前往超市或量販店購買冷藏或冷凍豬肉與豬肉製品。無論是溫體豬肉或冷凍豬肉,難以透過一般方法辨識其肉品或肉製品產地來源;再加上,各直轄市、縣(市)的生活環境、經濟活動不同,衛福部如何做出符合國人膳食習慣的統一風險評估,實難想像。若是地方自治條例可以透過在地膳食習慣的科學研究,進而在自治條例上匡補衛福部的缺失,縱然全面禁止,亦非當然牴觸中央法律而無效。

3、體系正義的要求。豬肉或豬肉製品是否容許瘦肉精?按食安法第15條第4項,應該是以安全容許標準為區分,衛福部的政策決定都不能違反食安法的明白意旨。不過,令人質疑的是主管豬隻畜養的農委會的作法,一方面依照動物用藥品管理法第5條第1款公告明年1月1日開放包括萊克多巴胺的藥物飼料添加物合法,另方面,卻不斷重申國內畜養的肉豬,不得添加任何瘦肉精,甚至說不會核發藥證給申請廠商,此項對國內業者的禁令,卻是包括萊克多巴胺在內。這會令人非常奇怪—進口美豬可以有瘦肉精,國內豬肉卻不可以,似乎萊克多巴胺藥物飼料添加物的合法,明顯為了便利美國肉品的進口,同時,不願意讓國內養豬業者好不容易放棄使用瘦肉精的習慣被打破。立意雖好,卻造成法秩序上的混淆。動物用藥品管理法的立法目的為維護動物健康,健全畜牧事業發展,意欲在飼養畜牧動物時,就嚴格把關,避免藥品濫用或誤用,使動物健康受損,國人在食用健康受損的動物肉品或肉製品時,亦因連鎖效應傷害健康。因此,該法的核心意旨,也在於食品安全。

20200903-立委葉毓蘭(右三)、鄭正鈐(左三)、台北市議員徐巧芯(右二)召開「臺美關係真進展?開放美豬牛背後的國家利益探討」記者會。(蔡親傑攝)
立委葉毓蘭(右三)、鄭正鈐(左三)、台北市議員徐巧芯(右二)召開「臺美關係真進展?開放美豬牛背後的國家利益探討」記者會。(蔡親傑攝)

綜合觀察衛福部與農委會的措施,讓人丈二金剛摸不著頭腦。因為從體系正義分析,國內外豬隻畜養業者在肉品供應者的本質上是相同的,若是衛福部真的認為瘦肉精的使用,可以配合我國人膳食習慣,而訂有統一的安全容許標準,那麼農委會就不能只對國外肉品開放,不讓國內業者使用;反之,農委會既然反對國內業者使用,其理由在於,國人既然對於瘦肉精有疑慮,國內業者不使用它,會有助於國產豬肉的市場佔有率。然而,事實上,一般民眾在購買肉品時,不是只有健康考量,也有經濟考量,瘦肉精的使用將使正常的肥瘦比例產生改變,瘦肉增多;大量外國冷凍豬肉傾銷,使售價低於國產豬肉很多時,對於經濟弱勢的民眾無疑具有購買吸引力,造成在食品健康上有階級之分,恐對於國內弱勢者、豬農皆造成不公平。

更使民眾看不懂的是,不分藍綠的地方首長宣示全面禁止中小學生營養午餐與長照老年共膳餐購買含萊克多巴胺的豬肉與肉製品,衛福部、農委會卻完全噤聲;在此同時,卻批評地方食安管理自治條例不能禁止販賣瘦肉精肉品與內製品—營養午餐與長照可以拒絕萊克多巴胺,地方卻不能?前後態度首鼠兩端,不符合現代政府善治典範。相反地,地方食安管理自治條例禁止含有瘦肉精的肉品或肉製品在市面上販賣,有助於弭平國內外豬肉供應者的不平等現象,同時,更是符合多數國人堅持健康,拒絕瘦肉精的觀念。

*作者為國立中興大學國家政策與公共事務研究所助理教授、巴黎第一大學比較法學博士,本文原刊《奔騰思潮》,授權轉載。

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