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黃靖麟觀點:民眾黨黨員大會之啟發-與民主原則矛盾的1/2出席率

2020-08-07 05:50

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民眾黨不收黨費與網路入黨的特性,其黨員人數從110人暴增為萬人。從民主政治的角度來看,萬人黨員的集會,符合民主嗎?政治實務上很難,任何議案根本沒有討論的空間,只吵雜的交談而已。(資料照,民眾黨提供)

民眾黨不收黨費與網路入黨的特性,其黨員人數從110人暴增為萬人。從民主政治的角度來看,萬人黨員的集會,符合民主嗎?政治實務上很難,任何議案根本沒有討論的空間,只吵雜的交談而已。(資料照,民眾黨提供)

民主政治社會中,各類團體「合法的集會人數」一直備受討論。本年8月2日民眾黨召開第一次黨員大會(按:也是最後一次,該黨因黨員數破萬,業於此次會議修正黨章,將黨員大會修正為黨員代表大會)。該黨有五席立法委員與台北市長政治版圖的萬人黨員政黨,如何召開黨員大會,實令人好奇?因此其出席人數一直備受外界好奇。

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檢視相關新聞發現,民眾黨不收黨費與網路入黨的特性,其黨員人數從110人暴增為萬人。從民主政治的角度來看,萬人黨員的集會,符合民主嗎?政治實務上很難,任何議案根本沒有討論的空間,只吵雜的交談而已。「代理民主制度」(representative democracy)因應而生,透過選舉代表在議會中行使權力以制定法律與政策,才能讓民主有效的運作。代議民主制是現代民主國家的基本政治制度,也是大型社會團體運作的基石。

20200802-民眾黨2日舉行黨員大會,主席柯文哲(左五)、高雄市長參選人吳益政(左六)等人與黨員合影。(民眾黨提供)
從民主政治的角度來看,萬人黨員的集會,符合民主嗎?政治實務上很難,任何議案根本沒有討論的空間,只吵雜的交談而已。(資料照,民眾黨提供)

絕無僅有的民眾黨黨員大會,也帶來一些民主程序的反思,或可藉此修正不合時宜的議事規範,以得讓民主程序更加精進:

一、1/2出席率與參與意願及民主原則矛盾

民眾黨創黨之初為什麼不設計有黨代表大會,致有今天黨員出席率的合法集會問題,筆者無由得知。但是此次集會人數困難,也一直是議事學界的難題。依照內政部函頒的《會議規範》第4條規定,要有過半數的出席才能視為合法的會議。問題在於,民眾若依自由意願參與團體,從認知心理的角度出發大概有兩個原因,其一是支持團體,其二是熱衷團體公共事務。然而在1/2出席率才是合法集會要求下,卻變成「不出席等於不支持」,即加入政黨以不出席來反對該政黨,這顯然與因合意參加團體之目的相違背,也變得不合理。因此委託出席變成一種表達支持的方法以利團體經營,避免不出席等於否定團體矛盾現象。

再者,黨員依據組織章程有其權利,那未出席者的權利應如何行使呢?根據《會議規範》第58條規定應正反俱呈,換句話說就,就算萬人大會,只要議案一人贊成無人反對也算是通過,其原理在於權利必須行使,若未行使反對權利,則視為贊成。既然如此,《會議規範》第4條就變成未出席者被視為反對會議的召集,顯然就與《會議規範》第58條,贊成需多一票的民主原則有所扞格了。

本文建議,內政部應考量當年制定《會議規範》背景,在黨國一體年代,未出席者視同反對的概念應在今日予以修正。因此為了議事效率與民主品質,出席會議的合理性或許應該依照會員數與比例動態調整,例如:百人以上至少30%與會,千人會眾的組織至少20%,萬人以上者至少10%出席,以此類推。

20200802-台灣民眾黨2日舉行黨員大會,為高雄市長參選人吳益政造勢,圖為旗隊進場。(盧逸峰攝)
作者建議,內政部應考量當年制定《會議規範》背景,在黨國一體年代,未出席者視同反對的概念應在今日予以修正。(資料照,盧逸峰攝)

二、委託者未於委託書表達反對,應視為贊成

為了達成合法的會議人數,在《人民團體法》規範了職業團體與社會團體的委託比例與人數,唯《政黨法》無相應規範。只能根據法務部107年2月26日法律字第10703501530號函要旨與內政部99年7月16日台內民字第0990146094號函釋,政黨應依據民法訂定相關規定辦理相關事宜。

實務上,委託目的在於「達成法定開會人數」與「投票表決」。被委託者就按照自己的意思代表委託者進行報到;但是投票就有贊成或反對,實務上大會召集前已發出開會通知與議案,倘若議案已經公示於眾,委託者之委託書若無明確表達反對者,也應該視為贊成該案,始符合民主原則。不過另外一個題項就是,一人可以代理多少人呢?不來開會,卻又可以委託代理出席,這符合民主原則嗎?因此本文認為,訂定合宜的出席率,才能符合民主精神的原意。

20200802-台灣民眾黨2日舉行黨員大會,現場黨員出席踴躍。(盧逸峰攝)
作者認為訂定合宜的出席率,才能符合民主精神的原意。圖為台灣民眾黨2日舉行黨員大會(資料照,盧逸峰攝)

三、投票的絕對多數決違反了民主原則

依照《會議規範》第59條規定,有些事項需要3/4或2/3之贊同才能修正,其目的就只有一個「慎重的共識」,可是問題在於這樣合乎多一票的民主原則嗎?若選總統都只要贏一票就是當選就是民主的勝利,哪有什麼還需要3/4或2/3的絕對多數呢?

本文建議,廢除《會議規範》第59條表決之特定額數計算,回歸一般民主原則即可。好處在於解決代理投票之問題。讓委託出席,就單純的符合「形式主義」的規範,至於民主深化的討論與表決,就讓有意願的出席者來行使,這樣我國社會團體與政治團體的發展,才能有所進步。

結論:會議規範不具法律位階,卻高度限制了民權發展

綜上所述,會議召集的額數、特定事項的表決額數限制,都是以非法律的《會議規範》限制團體自治的民主程序,就就不能稱為民主,而是政府以行政權對民權的限制。民主深化是當前社會眾要課題,若無法提升《會議規範》的法律位階,也應該修正第4條放寬出席率與第59條之投票額數規定,得讓各類自治社團或團體,有志於公共事務者透過合法會議形成共識,以集體行動(collective action)讓社會更加民主與祥和。

20200802-民眾黨2日舉行黨員大會,主席柯文哲出席。(民眾黨提供)
作者指出,會議召集的額數、特定事項的表決額數限制,都是以非法律的《會議規範》限制團體自治的民主程序,就就不能稱為民主,而是政府以行政權對民權的限制。圖為民眾黨舉行黨員大會,主席柯文哲出席。(資料照,民眾黨提供)

後記:

民國6年中華民國國父孫文為了要實現民權主義,參酌了《羅伯氏規則》(Robert's Rules of Order),與沙德《婦女議事手冊》(The Woman's Manual of Parliamentary Law)等書後,著成《會議通則》一書,後改名為《民權初步》。其目的在於,要改造一盤散沙的社會,認為現代化的新社會,是有秩序、與紀律的公民團體。因此該書對於「會議」定義就陳明,「無論其為國會立法,鄉黨修睦,學社講文,工商籌業,與夫一切臨時聚眾,徵求群策,糾合群力,以應付非常之事者,皆其類也。」國民要透過「合法的集會」,收集思廣益之功,使與會者亦得練習其經驗,加增其智能。會議更要成為國民的生活習慣,民權才能伸張,民主政治基石才能穩固。

*作者為國立宜蘭大學通識教育中心兼任副教授

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