前言
總統府5月29日召開記者會，由陳前副總統以提名審薦小組召集人身分介紹第13屆考試院院長副院長及考試委員被提名人，並說明了審薦過程及被提名人獲選考量的相關因素。蔡總統在接見被提名人時曾提示：考試院和行政院應該發揮團隊合作的精神，尤其選才與用人息息相關，不能各自為政，而要並肩合作同步思考。考試委員更要跳脫過去學科守門人的觀念，站在國家培育人才的高度來整體思考，協助院長及部會首長推動改革。筆者長期服務於考銓機關，看盡了諸多政務官的來來去去，本文擬從考試院組織簡併、民進黨擬提案修憲廢除考試院、被提名人與考銓機關業務職掌專業關聯性等角度析論此一新的人事布局，並認為新一屆的考試院人事組成無法令人寄以厚望。
民進黨主導修法已將考試院縮編
自從民主進步黨1986年成立，其憲政制度的主張始終是三權分立，但是國民黨從中央政府1949年遷台以後，早期資深立委到後來增額立委，再到國會全面改選，立法院席次始終佔多數，使得五權分立之政府架構得以穩定維持。對於考試院的定位，民進黨面對人事行政局獨強時代，曾經階段性策略運用支持考試院組織適度擴編，以牽制人事局功能（如1995年支持考試院設置公務人員退撫基金監理委員會、銓敘部設公務人員退撫基金管理委員會，1996年支持考試院下增設部級機關公務人員保障暨培訓委員會，1998年支持保訓會下增設國家文官培訓所等），但是骨子裡其三權分立構想從未動搖過。只是礙於憲法增修條文第12條「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案。」高門檻規定，所以要廢除考試院的主張，一時之間難以推行。因此民進黨打起修正考試院組織法算盤，以弱化考試院之職權，並為廢除考試院而預做準備。
2016年民進黨首次在立法院取得過半數多數席位，同年9月起陸續有時代力量黨團、李俊俋委員等21人、段宜康委員等24人、鄭天財委員等17人擬具多種版本考試院組織法部分條文修正草案付委，並交付司法及法制委員會併案進行審查。就其內容加以比較，以段宜康、李俊毅版本變革較大（如考委人數從19人減為3人、任期從6年減為4年等），惟初審結果決議多數條文保留，在院會討論前交黨團協商；即使審查通過考委人數減為3人之條文，考試院亦強烈反對。其後二讀前黨團協商，遲遲無法取得共識，全案遂交院會定期處理。2019年10月8日立法院第9屆第8會期第13次院會，對有爭議條文即採表決方式逐條處理。最後二、三讀通過之條文與原條文相異者，有以下諸點：
- 考試院職掌部分修正為「考試院掌理憲法增修條文第六條第一項所定事項及憲法所賦予之職權。」刪除原「對各機關執行有關考銓業務並有監督之權」文字；如再對照附帶決議文「依據中華民國憲法增修條文第6條第1項之規定，考試院僅掌理公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之「法制事項」，法制事項以外之執行運作問題，已非考試院職權，考試院不得介入。另基於行政院與考試院應彼此尊重之憲法要求，考試院不得要求行政院所屬機關首長常態性列席考試院會議，並課予提出政務報告之義務。」本條文及附帶決議，係人事行政總處在背後運作之跡象斧鑿有痕。自從該法修正通過總統在2020年1月8日公布後，礙於考試院會議規則第2條規定「考試院會議依考試院組織法第7條規定，由院長、副院長、考試委員、考選部部長、銓敘部部長及公務人員保障暨培訓委員會主任委員組織之。考試院秘書長、副秘書長、考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會副首長及行政院人事行政總處人事長均應列席。」人事行政總處施人事長即不再列席考試院會，考試院無可奈何之餘，亦只能在會議紀錄上以公假記載。
- 考試委員人數從19人降為7人至9人，此次第13屆考試委員提名即依據此9人上限為之。
- 考試委員任期從6年減為4年，與總統任期相同，爾後每一任新選出之總統皆可以提名一屆考試委員。
- 增訂第5條之1條文，明訂「考試委員不得赴中國大陸地區兼職。違反前項規定者，即喪失考試委員之資格。」本條嚴格來說亦有某種針對性，因第12屆考試委員中李選及詹中原兩位委員皆來自學界，且和中國大陸護理及公共行政領域學者多所往來互動，任期中也多次參訪大陸相關機關、團體、學校等，為此曾遭到民進黨立委質疑及泛綠監委之調查，本條修法頗有立威用意；可以想見下屆的考試委員應該不會有人敢再推動兩岸之間公務或學術文化交流。
- 因為考委人數減少10人，連帶配置參事法定員額減2人、專門委員減1人、簡任編纂減2人、編譯減4人、科員減2人、書記官減5人、助理員減4人，編制員額精簡甚多，好在考試院本身業務性質多屬輔助性幕僚業務，而非所屬部會係擬定政策法制及執行機關，因此職缺減少或許會造成機關內部升遷機會減損，因而影響士氣，但對重大考銓興革業務推動應該影響有限。
民進黨立委提案修憲擬廢除考試院
2020年民進黨立委選舉搭上小英總統反送中及芒果乾的順風車，再度贏得立法院過半席次。同（2020）年5月27日民進黨立委吳思瑤、黃國書、林宜瑾等30人提案指出，「有鑑於當今多數民主國家係依據分權制衡理論，將政府統治權力區分為行政、立法、司法三權，使其相互牽制而達權力平衡。惟我國憲政體制因採五權分立，致政府權力過度分割，產生職能重疊、權責不清、效率不彰之弊病。綜上，為回歸「三權分立」之憲政架構，爰擬具「中華民國憲法增修條文第四條之一、 第六條及第七條條文修正草案」，以廢除考試院及監察院。其中將原增修條文第六條「考試院為國家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第八十三條之規定：一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院設院長、副院長各一人，考試委員若干人，由總統提名，經立法院同意任命之，不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額，分區舉行考試之規定，停止適用。」修正為「憲法第八十三條至第八十九條之規定，停止適用。」提案說明認為廢除考試院，將考試院之現有職權歸屬至行政院，方不致因人事行政權被切割、分立，肇致疊窗架屋、權責不清，徒生憲政問題。針對文官之考選事宜，則以修正「行政院組織法」設立獨立機關，由其職掌公務員之考試及功績制度保障事項；並毋須另於憲法中予以規範，併此敘明。換言之，民進黨主張廢除考試院，現行考選部業務僅保留公務人員考試（專技人員考試似準備移轉給行政院各職業主管機關有關部會，如律師考試回歸法務部、醫師藥師考試回歸衛福部等），現行銓敘部業務及保訓會公務員訓練業務均移轉給人事行政總處；僅公務員考選及功績制度保障在行政院組織法另立法源為獨立機關。
筆者相信民進黨立委提案及連署修憲，應該不是一時即興之作，而是該黨整體憲政改革策略的一環。由於三權或五權僅為中央政府憲政組織架構的調整變動，不涉外交國防與兩岸，也沒有踩到美中之間的紅線問題，因此對外不會有太大的爭議；自然不會像蔡易餘委員那樣，提案修正憲法增修條文前言刪除國家統一文字，捅了馬蜂窩而被迫自行撤案。再從現今政治實力角度觀之，第10屆立法院現有113席立委，四分之一之提議（為28人），四分之三之出席（為85人），及出席委員四分之三之決議（為64人）。這一屆民進黨立委有61席，加上一向主張廢除考、監兩院的時代力量3席，無黨籍林昶佐及趙正宇，基進黨的陳柏惟等3席，已達67席，則只要國民黨同意參與及出席修憲，則出席之四分之三已過，出席委員四分之三之同意必過；尤其現階段國民黨大選失敗人心渙散，恐有不少黨籍立委會誤認為五權架構拖垮國民黨執政。因此修憲廢除考試院極有可能成真，如果真的到了這個地步，則第13屆考試院將是末代考試院指日可待！
新一屆考試院提名人選普遍考銓專業不足
蔡總統提名之第13屆考試院院長副院長及考試委員的人事布局，乍看之下似乎並無太大爭議人物，他（她）們多數來自學術界，且多有部會首長副首長、大學校長副校長等資歷。以初任考試院職務的黃榮村為例，係知名的自由派學者，在台大心理系任教期間曾協助成立台大教授聯誼會、在台大校務會議提案軍警不得進入校園，舉辦台大哲學系事件20周年紀念研討會促成該案事後平反，擔任教育部長期間推動研究型大學及建立大學校務評鑑制度，公職卸任後轉任私立中國醫藥大學校長多年推動重返史懷哲之路學習與實踐之旅，因為民進黨立委陳亭妃批評他擔任私校門神且支領雙薪憤而請辭。在台大校長拔管事件爭議中，他主張該退讓的是政府而非大學；也認為教育行政主管機關，不應干預大學自行遴選校長之程序，並尊重學術自由及校園民主。稱得上是有風骨的知識分子。其餘陳錦生教授係台大農學博士，曾擔任私立東海大學院長及長榮大學校長、國家衛生研究院傳染病防治中心首席防疫顧問職務。吳新興係澳洲墨爾本大學博士，曾任教成功大學及擔任南臺科大副校長，原任僑委會委員長。王秀紅教授係高雄醫學大學教授，曾任衛生署政務副署長、高醫大副校長、台灣護理學會理事長等職務。周蓮香教授係台大動物系所教授，長期投入生態保育運動，被外界稱為鯨豚媽媽。姚立德教授係美國威斯康辛大學博士，擔任過台北科技大學教務長、校長，也擔任過教育部政務次長，因拔管案折損三位教育部長，他都以政務次長身分代理部長職務。何怡澄教授係美國休士頓大學教授，原任政治大學財政系教授兼系主任、財政部訴願委員會委員。伊萬納威女士係原住民賽德克族，政治大學博士，原任原住民族委員會政務副主委，長期深耕原住民族語言復振及文化教育。
至於升任副院長的周弘憲，係台大法律系畢業曾任律師。也擔任過台北市政府法規會主任委員、行政院人事行政局局長、公務人員保障暨培訓委員會主任委員、銓敘部部長等職務。周部長為人謙和處事平允，在考試院部同仁眼中口碑甚佳，和考試委員之間互動關係良好，稱得上是政通人和；公務人員退休資遣撫卹法草案推動立法過程中，夾在總統府年金改革委員會與考試院之間，最後通過的條文雖然讓公教朋友普遍感到不滿，但以部長的角色來說也算非戰之罪。相較於同時擔任考選部長的蔡宗珍（2019年10月1日已轉任司法院大法官），任內推動考選政策法制興革獨斷獨行，引起部內同仁怨聲載道，在考試院會中也經常政策受挫，或是被考委修理，因而造成院部關係緊張；去職時連新舊任部長交接典禮都拒絕出席，兩者風範與評價高下立判。至於連任的兩位考試委員楊雅惠係台大經濟博士，曾任中央銀行理事、金管會委員，具財經金融專長；但在考試院審議年金改革法案時，或許是因為總統府年金改革委員會重要改革原則皆已拍板定案，銓敘部被迫照單全收，考試院會審議時調整空間有限，所以她的專業難以發揮，只能在報章雜誌表達個人意見。陳慈陽係德國魯爾大學法學博士，原任台北大學法律系教授、台灣法學會理事長；在這一屆考委任期中，實在想不出他曾經特別推動或促成過某件重要考銓法案。即便是不少法律系師生詬病的律師考試第二試專業科目400分門檻，考選部強推上路之時，也不見他公開表達反對意見，頗令法律系師生感到失望。兩位連任的考試委員雖然都是好人，但是在考銓政策興革或是官制官規把關方面，並未見到特別突出的優秀表現；以這一屆19位考委的考銓專業度表現來看，他們倆位只能算是中後段班成績，絕對比不上前段班的趙麗雲、周萬來、黃錦堂、蔡良文、周玉山等委員。其之所以屏雀中選連任應是年齡較輕，或是泛綠背景學者原因。
綜觀新一屆考試院提名人選，其專業分布為心理、農業、國際、經濟、護理、生態、科技資訊、民族文化、財政、法律等領域，其中多數新人對考銓政策法制專業完全生疏，以這樣的專業組合，想要在4年之內達到蔡總統在520就職演說中的期許，將考試院轉型為國家人力資源部門，以培育現代政府所需要的治理人才，老實說確實非常困難；甚至要跳脫學科守門人的腳色，恐怕都不容易。所以所屬考選、銓敘兩部及保訓會的政策幕僚功能就非常重要。尤其是銓敘部在周部長高升以後，誰來接任部長承擔大任影響甚大。如果撇開長期以來力主廢除考試院的政治主張姑且不論，則現任人事行政總處人事長施能傑，原為知名的公共行政學者，也是學界中少數有理論基礎兼備實務經驗的，如能同意轉檯，對於後續重要政策法制的推動會大有裨益。如不能成局則宜從學術界另尋理論與實務兼具的人力資源專業學者出任（如政治大學公共行政系陳敦源教授），以期儘速進入狀況發揮功能。
即使是末代考試院亦應勉力為之
目前外界普遍認為新一屆的考試院有三大問題需要面對，其一、是考試院存廢問題？其實此一問題根本就不構成問題，因為考試院的廢除要透過修憲，這是政治實力的角力，如果多數民意要廢除且符合修憲程序，縱使考試院主觀上要保留也不可能，所以惟一的標準答案就是尊重立法院修憲委員會最終決定提出之修憲案，以及公民複決的結果。其二、年金改革之後續處理問題。針對司法院大法官會議第782號解釋，公務人員退休資遣撫卹法第67條第1項前段規定：「公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由考試院會同行政院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，其設計的成就條件甚高很難達成，且與同法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，爰大法官宣告相關機關應依本解釋意旨儘速修正，僅於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，即應適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。其次同法第77條第1項第3款規定：「退休人員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。爰如有退休公務人員再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資，應修法使其適法。再其次本法第93條規定「中華民國一百十二年七月一日以後初任公務人員者，其退撫制度由主管機關重行建立，並另以法律定之。」雖不在大法官審查違憲範圍，但依法依限應設計出一套新的且能永續經營的公務人員退休撫卹制度，實為當務之急，如果以退休金、公保養老年金加上商業年金的三層設計而論，再加上健保費用及預扣所得稅，新進公務人員每月負擔恐將超過薪資四分之一，是否會過於沉重？同時應該思考2023年7月1日以後，因為新退撫制度建立，現行運作的公務人員退撫基金將遭斷流，由於沒有新的活水加入，可以預見繳費人數日減但支領退休金人數則與日俱增，又會造成新一波的財務破產壓力，屆時是否還要再來一次年改繼續刪減公務人員退休金以救亡圖存？
其三、蔡總統曾期許考試院的新團隊，「考試院和行政院應該發揮團隊合作的精神，尤其選才與用人息息相關，不能各自為政，而要並肩合作同步思考。」「將考試院轉型為國家人力資源部門，以培育現代政府所需要的治理人才。」在過去四年民進黨全面執政情況下，已經不斷擴大政務官適用範圍，如2018年1月17日修正駐外外交領事人員任用條例第2條「本條例所稱之駐外外交領事人員如下：一、大使、公使、常任代表、副常任代表、參事、副參事、一等秘書、二等秘書、三等秘書。二、總領事、副總領事、領事館領事、總領事館領事、副領事。（第一項）前項大使、常任代表及副常任代表職務，因業務需要調派具有擬任駐外機構所需之經歷或領域專長人員擔任時，得不受第三條、第四條資格之限制。但其員額，除特任大使及特任常任代表外，不得超過其編制員額百分之十五。（第二項）」以方便類似口譯哥這樣未具任用資格的人才，得以快速佔據高位，老實說對考試及格按部就班升遷的常任文官實已造成極大衝擊。期待考試院的新團隊不要因為想貫徹蔡總統的指示，就在考試制度上大幅鬆綁（如僅以口試及學經歷資格審查即可通過考試），或是賦予高考一級及格人員取得簡任職務任用資格，這種類似甲等特考復辟的作法，勢將難以獲得多數人民的支持。考試院性質上就是文官院，維持全國官制官規的平衡穩定至為重要，絕不應該配合政治目的就犧牲了公平正義原則！對第13屆考試院而言，很有可能就是末代的考試院，即便如此相關主事者仍應勉力為之，並為歷史留下鮮活的紀錄讓後人追憶！
與其繼續霸凌考試權不如廢院算了
每年的中央政府總預算審查，或是考試院組織法的修正，代表考試院出席的李秘書長，總會面對立法委員的嚴詞質詢與批評；遇到行政、考試兩院之間權限不清產生爭議時，或是針對法制事項內涵意見不一時（如中央機關組織基準法修正內容，或是政務人員法主導權之爭議等），立法委員都會跳出來修理考試院，認為是阻礙進步的絆腳石。甚至立委會將行政院版修正文字，逕自以立法委員提案方式付委完成立法程序。這種大哥聯手二哥修理小弟的現象一再發生，讓人感覺考試權與其經常性被立法權、行政權霸凌，多數民意如認為考試權併入行政權可以不再疊床架屋，也不會產生更多政治黑手介入影響公平，則不如廢了考試院吧！
＊作者為退休公務員，曾服務於考試院。
