孔傑榮、陳玉潔專欄:台灣參與世界衛生組織,才是落實聯合國精神

2020-05-19 05:50

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世界衛生組織(WHO)(AP)

世界衛生組織(WHO)(AP)

2003年嚴重急性呼吸道症候群(SARS)肆虐亞洲,以疫情嚴重性而論,台灣位居全球第三,僅次於中國與香港,亟需世界衛生組織(WHO)的協助,然而中國卻橫加阻撓。17年之後,當新冠肺炎(COVID-19)肆虐全球,台灣卻是成果斐然,不需強硬封鎖措施就能防堵疫情。儘管如此,北京當局仍然堅持阻撓台灣參與WHO,阻撓這個全球公衛組織獲取台灣的卓越作法。

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5月18日,WHO的決策機構「世界衛生大會」(WHA)展開第73屆會期時,194個成員國再一次擁有機會,來彌補台灣遭受的不公平待遇。它們會不會繼續對台灣的重要性視若無睹、讓WHO「全民均健」(Health for All)的使命蒙羞?

中國散播錯誤法律見解,WHO藉此排斥台灣

中國政府在新冠肺炎疫情爆發時的處置,受到世界各國的撻伐,但它至今一意孤行,強烈反對讓台灣恢復WHA觀察員資格。北京當局再一次動員大批威權體制政府與開發中國家,深知它們有求於中國。美國及其盟邦支持台灣有限度地參與WHO,但在票數上恐怕會不敵中國領導的集團。

2300萬台灣民眾遭到排斥,WHO與許多成員國為了找藉口,沿用中國大肆散播的錯誤法律見解。舉例而言,WHO首席法律顧問索羅門(Steven Solomon)日前被問到台灣參與的問題時,引用1971年聯合國大會(U.N. General Assembly)通過的〈第2758號決議〉(Resolution 2758),以及及1972年WHA通過的〈25.1號決議〉(WHA Resolution 25.1) ,聲稱「聯合國與WHO早在49年前即已議決,中國在聯合國體系只有一個合法代表,也就是中華人民共和國。」

〈第2758號決議〉並不排除台灣以獨立國家身分加入

引用〈第2758號決議〉來阻撓台灣的國際參與,根本是混淆視聽。當年聯合國的成員國通過這項決議時,它們只議決一個問題:中國在聯合國的席位要由哪一個政府代表?是位於台灣的中華民國還是中國大陸的中華人民共和國?這項決議「承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國的唯一合法代表」。

〈第2758號決議〉僅止於此,與北京當局的宣傳恰恰相反。事實上,只要台灣政府不尋求取代中國在聯合國的席位,這項決議並不排除日後台灣以獨立國家的身分,成為聯合國與其附屬組織的成員國。就法律層面而言,聯合國可以承認台灣具備一個國家的所有要素(台灣也的確具備),並且接納台灣成為成員國,甚至可以稱之為「中國民國在台灣」(Republic of China on Taiwan)。由此可見,WHO對於給予台灣觀察員身分,實在沒有理由刁難。

事實上,從2009年到2016年,中國允許WHO總幹事發函邀請台灣,以觀察員身分參與WHA。當時無論是WHO抑或中國政府,都不曾指稱台灣的觀察員身分違反任何聯合國原則或是國際法。北京當局之所以如此,是因為它與當時台灣的國民黨政府關係友好。

排斥台灣是赤裸裸的政治操作,不是聯合國的法則

遺憾的是,台灣的觀察員身分並沒有轉化為它期待的「有意義的參與」。WHO大部分的技術會議,台灣都不得其門而入,無從交流重要的資訊與解決方案。另一方面,觀察員身分也不是永遠牢固。2016年台灣總統大選,不為北京所喜的民主進步黨候選人蔡英文當選,台灣從此與WHA緣慳一面。這是赤裸裸的政治操作,不是聯合國的法則。

的確,以現階段的國際政治而言,台灣參與WHO的名稱問題仍必須保持彈性,免得北京當局大驚小怪,認定台灣藉此追求獨立。先前台灣以觀察員身分列席WHA使用的是「中華台北」(Chinese Taipei),這名稱可以繼續沿用。

台灣參與WHO將做出重大貢獻

幾個重要的案例顯示,有鑑於台灣對於全球治理(global governance)具有不可或缺的重要性,聯合國體系之外的大型國際組織願意接納台灣。例如1986年中國加入亞洲開發銀行(ADB),但台灣並沒有因此退出,只是名稱被改為「中國台北」(Taipei, China),因為台灣經濟快速成長,而且與其他國家發展出密切的經濟關係。1991年,台灣以「中華台北」之名與中國同時成為亞太經濟合作(APEC)的會員。世界貿易組織(WTO)在2001年接納中國,隔年台灣以「台灣、澎湖、金門及馬祖個別關稅領域(中華台北)」(Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu (Chinese Taipei))之名加入。國際社會深知台灣是全球最重要的貿易國家之一,如果WTO排斥台灣,其效能與合法性都會受到傷害。

台灣對於全球公衛事務的重要性,不在經濟貿易之下。尤其台灣鄰近中國,容易受到中國傳染病的威脅。此外,台灣擁有卓越的公衛專業、可觀的資源與優異的作法。目前台灣正對國際社會捐贈口罩、協助研發篩檢試劑與疫苗,並與多個國家交流防疫措施。WHO如果邀請台灣共同對抗新冠病毒,就算只是觀察員,台灣也能夠做出重大貢獻。受到疫情重創的國家,無論它們與中國關係如何,都將因台灣的參與而受惠。給予台灣的觀察員身分並不違反任何聯合國原則或國際法,反而有助於WHO推動改革,修復它受損的信譽和效能。

*孔傑榮(Jerome A. Cohen),紐約大學法學院教授,亞美法研究所創所所長,美國外交關係委員會(Council on Foreign Relations)亞洲研究兼任資深研究員。

*陳玉潔,香港大學法學院全球學術研究員,紐約大學(New York University)法學院亞美法研究所(US-Asia Law Institute)合作學者。

*本文原刊於《The China Collection》,中文版由作者獨家授權《風傳媒》翻譯、刊登。

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