蔡英文在競選總統時曾說過：「民進黨訴求國會過半，不代表要整碗捧去。民進黨堅持改革、更相信溝通，尊重國會自主、主張公開透明資訊、平等溝通的政府。」當選總統後，更在本屆國會開議前，提出議長中立等國會改革的各項主張。但是從「黨產條例」、「一例一休」、「年金改革」，到最近的「前瞻基礎建設特別條例與預算」的審查，我們不禁要問，民進黨完全執政下的立法院有更自主嗎？還是更聽命於行政權指揮的橡皮圖章？
一、民進黨國會改革主張，做了多少？
蔡英文在競選總統期間提出五大政治改革的主張，「國會改革」即為其中一項。主要內容包括透過修憲來修改選制與增加不分區席次，以解決票票不等值問題，提升國會代表性；推動議長中立化，強化國會的幕僚機關。
蔡英文強調：「民進黨不會因為有機會執政，就排斥國會的制衡。國會對行政部門的監督力量，一定要有力而專業，讓行政立法的民主制衡關係，能夠相輔相成。」而「國會應該是總統的鏡子」，「絕不害怕國會監督」，並自詡「不會是一個獨斷獨行的總統，也不會是一個拒絕民意的總統，更不會是一個維護一黨之私的總統。」
但我們看看民進黨完全執政後的立法院運作，雖然院長的產生，蔡總統表面上沒有介入，而院長也退出政黨活動，沒有擔任黨職，但是除了議長個人形式上的「中立」之外，立法院的運作並沒有展現監督制衡行政權的自主氣象。黨團的總召仍參與總統主持的「執政決策協調會議」，黨團基本上仍受到黨中央的指揮與控制，總統可以透過黨主席的身分，直接指揮立法院的黨團運作。這些做法看起來毫不陌生，過去國民黨執政以來也是如此運作，但不同之處在於蔡英文與民進黨把這種運作模式罵得一文不值，甚至認為總統藉著黨機器而伸手國會，是行政權直接將手伸入國會之中，更認為此舉傷害民主。
如果所謂國會自主只是透過議長的中立化，退出政黨活動與黨職，其實根本是掩耳盜鈴，自欺欺人。國會自主不會只與議長中立畫上等號，如果民進黨追求的國會自主只等於議長中立，不是搞錯了方向，就是刻意裝傻。
國會自主的真正精神在於國會有足夠的專業與能力，並基於民意能夠獨立自主地監督制衡行政機關，這需要的不僅只是議長退出黨政活動，還必須透過專業的幕僚機構、透明公開公平的議事程序、民眾的參與等的配合，甚至更與憲政制度的設計息息相關。
執政一年，民進黨的國會改革方案，除了議長退出黨政活動外，其他的主張，根本毫無進展。但立法護航行政機關，卻明顯地製造了另一個髮夾彎。
二、一分瑩到二十分瑩，國會更像橡皮圖章
我們檢視「一例一休」的「勞基法」修法過程，軍公教年金改革方案的推動，到現在「前瞻基礎建設特別條例」的立法，在國會佔人數優勢的民進黨連基本的程序正義都不想遵守。國會多數對於同黨行政團隊的方案，透過強勢的作法，連討論都沒有，就一字不改，照單全收；公聽會連相關利害關係人都不得其門而入陳述意見，只能在外透過直播觀看；立法院外則層層設防，將表達訴求的民眾阻絕在鋒利的蛇籠拒馬之外。難道這就是蔡總統所謂的「行政立法的民主制衡關係」？難道這就是過去民進黨推動的「專業化委員會」？蔡英文昔日高掛嘴邊的「溝通、溝通、再溝通」，在今天看來格外諷刺。
三、過去硬套美國行政立法關係，如今只能自打嘴巴
政黨透過黨內的決策機制指揮所屬黨團貫徹黨的決議，其實一點都沒錯，也沒有不民主的問題，我們放眼歐陸民主內閣制國家，以及偏向內閣制運作的半總統制國家，無一不是如此運作。此種體制之下，行政權與立法權高度的合一，政黨則是透過內造化而與國會緊密相連，因此國會的運作會更偏重以政黨互動為主的院會中心主義，重大法案最終由各政黨在院會中對決。此時，行政立法關係強調的重點不在於制衡，而在於「國會信任」，行政權必須受到立法權的信任與支持才得以運行，否則只能倒閣下台。這個與我們台灣實際運作更為相似與熟悉。
所謂「國會自主」的概念，比較常出現在行政權與立法權分立而制衡的總統制之中。尤其典型的美國，由於政黨只是柔性的選舉機器，在日常行政與立法互動中根本沒有角色。且行政權的正當性並非來自國會的信任，而是與國會一樣來自民意直接支持，兩者互動因而偏重制衡的關係，國會的運作也因為缺乏政黨的角色，更強調個別國會議員在委員會的專業性。這與內閣制國家強調政黨政治與責任政治，完全是不同的面貌。
只不過從來沒有全面執政的民進黨，以及其他無執政機會而只能以國會為舞台的政黨，為了攻擊過去國民黨行政與立法運作的模式，硬是將美國的總統制概念，套用在我們具有內閣制精神的憲政體制之下，灌輸民眾諸如總統透過政黨指揮黨團，就是行政介入立法，就是破壞民主與權力分立的種種觀念。然而其一旦完全執政後，怎可能放任立法院黨團自主運作，任由立法部門處處與行政團隊唱反調？不論陳水扁或是蔡英文上台後，黨政合一成為必然，只不過再次證明美國行立法分立而制衡的模式，與我國憲政體制根本水土不服。今日民進黨一味護航行政團隊，只能自打嘴巴悖離過去標榜的「國會自主」理念，遭各界批評，其實只不過是自食惡果。
但是不管是總統制或是內閣制運作下的國會，國會仍應該發揮反映民意、監督政府施政的基本功能，如果國會議員只淪為行政權的讀稿機，投票部隊，該有的程序淪為裝飾，該有的討論都沒有進行，這樣的國會肯定是失格的。
四、民進黨「國會自主」的高調，如今安在？
蔡總統說「國會應該是總統的鏡子」，沒錯，國會應該如照妖鏡般，清楚與真實地映照出總統與行政部門的缺失及不足。但諷刺的是，現在的立法院依然是總統的鏡子，只不過這面鏡子所反射出的，只有總統個人的意志罷了。當黨意與個人意志高掛的時候，民意早已拋諸腦後。和過去相比，民進黨第一次完全執政下的立法院難道不更是總統的橡皮圖章嗎？民進黨過去「國會自主」的高調，如今又安在？
＊國家政策研究基金會高級助理研究員。
